Sentenza CORTE COSTITUZIONALE 24/2011
Presidente DE SIERVO - Redattore GALLO
Camera di Consiglio del 12/01/2011 Decisione del 12/01/2011
Deposito del 26/01/2011 Pubblicazione in G. U. 28/01/2011
Norme impugnate: - Art. 23 bis (Servizi pubblici locali di rilevanza economica) del decreto legge 25 giugno 2008 n.112 "Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria" convertito, con modificazioni, in legge 6 agosto 2008, n.133, come modificato dall'art.30, comma 26 della legge 23 luglio 2009, n.99 recante "Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia" e dall'art.15 del decreto legge 25 settembre 2009, n.135, recante "Disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi comunitari e per l'esecuzione di sentenze della corte di giustizia della Comunità europea" convertito, con modificazioni, in legge 20 novembre 2009, n.166, nel testo risultante a seguito della sentenza n.325 del 2010 della Corte costituzionale.
Massime:
Atti decisi: ref. 149
SENTENZA N. 24
ANNO 2011
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Ugo DE SIERVO; Giudici : Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell’art. 2, primo comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di referendum popolare per l’abrogazione dell’art. 23-bis (Servizi pubblici locali di rilevanza economica) del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e finanza la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come modificato dall’art. 30, comma 26, della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia), e dall’art. 15 del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e per l’esecuzione di sentenze della corte di giustizia della Comunità europea), convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, nel testo risultante a séguito della sentenza n. 325 del 2010 della Corte costituzionale, giudizio iscritto al n. 149 del registro referendum.
Vista l’ordinanza pronunciata il 6 dicembre 2010 e depositata il successivo 7 dicembre, con la quale l’Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione, ha dichiarato conforme a legge la richiesta referendaria;
udito nella camera di consiglio del 12 gennaio 2011 il Giudice relatore Franco Gallo;
uditi gli avvocati Ugo Mattei per il Comitato Referendario Siacquapubblica; Pietro Adami per l’Associazione Nazionale Giuristi Democratici; Federico Sorrentino per l’Associazione Nazionale Fra gli Industriali Degli Acquedotti – ANFIDA; Tommaso Edoardo Frosini e Giovanni Pitruzzella per l’Associazione Comitato contro i referendum per la statalizzazione dell’acqua – AcquaLiberAtutti; Tommaso Edoardo Frosini per l’Associazione «Fare Ambiente»; Massimo Luciani per i presentatori Vincenzo Miliucci, Rosario Lembo e Alberto De Monaco; Antonio Tallarida, avvocato dello Stato, per il Governo.
Ritenuto in fatto
1. − L’Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione ai sensi dell’art. 12 della legge 25 maggio 1970, n. 352, e successive modificazioni, con ordinanza pronunciata il 6 dicembre 2010 e depositata il successivo 7 dicembre, ha dichiarato legittima la richiesta di referendum popolare (pubblicata nella Gazzetta ufficiale della Repubblica del 1° aprile 2010, serie generale, n. 76), promossa da sedici cittadini italiani, sul seguente quesito, come modificato dallo stesso Ufficio centrale:
«Volete Voi che sia abrogato l’art. 23-bis (Servizi pubblici locali di rilevanza economica) del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e finanza la perequazione tributaria”, convertito, con modificazioni, in legge 6 agosto 2008, n. 133, come modificato dall’art. 30, comma 26, della legge 23 luglio 2009, n. 99, recante “Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia”, e dall’art. 15 del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135, recante “Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e per l’esecuzione di sentenze della corte di giustizia della Comunità europea”, convertito, con modificazioni, in legge 20 novembre 2009, n. 166, nel testo risultante a seguito della sentenza n. 325 del 2010 della Corte costituzionale?».
2. − L’Ufficio centrale ha attribuito al quesito il n. 1 ed il seguente titolo: «Modalità di affidamento e gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica. Abrogazione».
3. − Il Presidente della Corte costituzionale, ricevuta comunicazione dell’ordinanza dell’Ufficio centrale per il referendum, ha fissato, per la conseguente deliberazione, la camera di consiglio del 12 gennaio 2011, disponendo che ne fosse data comunicazione ai presentatori della richiesta di referendum e al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’art. 33, secondo comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352. La richiesta di referendum è stata iscritta nel relativo registro al n. 149.
4. – Con memoria depositata il 23 dicembre 2010, tre dei presentatori della richiesta di referendum abrogativo hanno avanzato istanza affinché, previa audizione in camera di consiglio del proprio difensore, detta richiesta venga dichiarata ammissibile. A sostegno dell’istanza, deducono che il quesito referendario: a) non trova ostacolo nei limiti espressamente previsti dall’art. 75 della Costituzione, perché non ha ad oggetto leggi tributarie o di bilancio o comunque integranti un elemento imprescindibile della manovra finanziaria o della tenuta complessiva del sistema (nel senso chiarito dalla sentenza della Corte costituzionale n. 2 del 1994); b) non trova ostacolo neppure negli ulteriori limiti individuati dalla giurisprudenza costituzionale in via di interpretazione sistematica, perché non ha ad oggetto norme costituzionali o a contenuto costituzionalmente vincolato (come riconosciuto dalla sentenza della Corte costituzionale n. 325 del 2010, secondo cui tali norme costituiscono esercizio di discrezionalità legislativa) od indefettibili per il funzionamento della macchina statale; c) rispetta i requisiti di omogeneità e chiarezza richiesti dalla giurisprudenza costituzionale (in particolare, dalla sentenza n. 16 del 1978, a proposito della «matrice razionalmente unitaria», e dalla sentenza n. 29 del 1987, a proposito della «chiarezza del fine intrinseco»), in quanto persegue l’univoco intento di limitare – nel rispetto dei limiti costituzionali, internazionali e comunitari – gli eccessi delle cosiddette “privatizzazioni” della gestione dei servizi pubblici locali; intento perseguíto, del resto, anche dai quesiti rubricati dall’Ufficio centrale per il referendum ai numeri 2 e 3.
Con la medesima memoria, i suddetti presentatori del quesito osservano, quanto alla cosiddetta normativa di risulta, che l’abrogazione, tramite referendum, del citato art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008 comporterebbe: 1) il venir meno, fin dall’origine, del fondamento legislativo del regolamento delegificante di cui al d.P.R. 7 settembre 2010, n. 168 (Regolamento in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica, a norma dell'articolo 23-bis, comma 10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), adottato in forza proprio del suddetto art. 23-bis, con conseguente perdita di efficacia di tale regolamento, in analogia all’ipotesi – esaminata dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 241 del 2003 – di abrogazione di una legge di delegazione; 2) l’applicabilità dell’art. 113 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), sia con riferimento alle «disposizioni» di tale articolo (commi 5, 5-bis, 6, 7, 9 – escluso il primo periodo –, 14, 15-bis, 15-ter, 15-quater) espressamente abrogate dall’art. 12, comma 1, lettera a), del d.P.R. n. 168 del 2010, divenuto inefficace, sia con riferimento alle «norme» del medesimo artico 113 abrogate per incompatibilità dall’art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008; 3) per l’effetto, l’attribuzione agli enti locali del potere di optare per l’affidamento della gestione in house dei servizi pubblici locali, anche in assenza delle condizioni straordinarie oggi richieste dal comma 3 dell’art. 23-bis, tutte le volte in cui tale gestione risulterà corrispondente al pubblico interesse, pur nel rispetto delle esigenze concorrenziali sottolineate dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 325 del 2010.
5. – Con memoria depositata il 7 gennaio 2011, si è costituito il Governo, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ed ha avanzato istanza affinché – previa audizione in camera di consiglio − venga dichiarato inammissibile il referendum n. 149 (quesito n. 1). A sostegno di tale istanza, il Governo – dopo aver premesso che la Corte costituzionale, secondo la sua giurisprudenza, è chiamata a valutare l’ammissibilità di ciascuna singola richiesta referendaria (sentenza n. 26 del 1981) − deduce che: a) la normativa oggetto del quesito, pur non costituendo una applicazione necessitata della normativa comunitaria (come precisato nella sentenza n. 325 del 2010 della Corte costituzionale), è comunque comunitariamente necessaria, perché – una volta esclusa la possibilità della gestione diretta dei servizi pubblici locali di rilevanza economica da parte dell’ente locale, per effetto degli artt. 35 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, e 14 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 326 del 2003, non oggetto di referendum − è necessario che sussista (anche per il settore del servizio idrico) una disciplina nazionale applicativa degli artt. 14 e 106 del Trattato 25 marzo 1957 (Trattato sul funzionamento dell’Unione), tale da integrare una delle diverse discipline possibili della materia, rispettose dell’art. 117, primo comma, Cost.; b) il referendum è inammissibile (come tutti quelli aventi ad oggetto leggi costituzionalmente necessarie: Corte costituzionale, sentenza n. 26 del 1981), perché l’abrogazione referendaria dell’art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008 non comporterebbe (per comune consenso e come riconosciuto dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 31 del 2000) la reviviscenza della normativa precedentemente abrogata (nella specie, dell’art. 113 del d.lgs. n. 267 del 2000, «peraltro di dubbia compatibilità comunitaria») e, pertanto, provocherebbe un grave vuoto normativo in un settore delicatissimo, senza che sia assicurato alcun «livello minimo di tutela legislativa» (come richiesto dalla sentenza della Corte costituzionale n. 45 del 2005), cosí da rendere l’Italia inadempiente agli obblighi derivanti dai Trattati europei (Corte costituzionale, sentenza n. 81 del 2000); c) il quesito è disomogeneo perché ha ad oggetto l’affidamento di svariati e complessi servizi, rispetto a ciascuno dei quali «ben diversa potrebbe essere (ed è) la sensibilità popolare (e quindi la sua risposta al referendum)».
6. – Hanno depositato memorie, sollecitando la dichiarazione di ammissibilità del referendum, il Comitato Referendario Siacquapubblica e l’Associazione Nazionale Giuristi Democratici.
7. – Hanno depositato memorie, sollecitando la dichiarazione di inammissibilità del referendum, i seguenti soggetti: l’Associazione «Fare Ambiente», l’Associazione Comitato contro i referendum per la statalizzazione dell’acqua – AcquaLiberAtutti e l’Associazione Nazionale Fra gli Industriali Degli Acquedotti – ANFIDA.
8. – Nella camera di consiglio del 12 gennaio 2011 sono stati ascoltati i difensori: a) del Comitato Referendario Siacquapubblica; b) dell’Associazione Nazionale Giuristi Democratici; c) dell’Associazione Nazionale Fra gli Industriali Degli Acquedotti – ANFIDA; d) dell’Associazione Comitato contro i referendum per la statalizzazione dell’acqua – AcquaLiberAtutti; e) dell’Associazione «Fare Ambiente»; f) dei suddetti tre presentatori che avevano depositato memoria; g) del Governo.
Considerato in diritto
1. – La Corte è chiamata a pronunciarsi sull’ammissibilità della richiesta di referendum abrogativo popolare dell’art. 23-bis (Servizi pubblici locali di rilevanza economica) del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e finanza la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come modificato dall’art. 30, comma 26, della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia), e dall’art. 15 del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e per l’esecuzione di sentenze della corte di giustizia della Comunità europea), convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009 (quesito n. 1; referendum n. 149).
2. – In via preliminare, va dichiarata la ricevibilità delle memorie depositate da soggetti diversi – e tuttavia interessati alla decisione – rispetto ai presentatori della richiesta referendaria e al Governo. Secondo le piú recenti pronunce di questa Corte, infatti, i suddetti scritti difensivi debbono intendersi come contributi contenenti argomentazioni potenzialmente rilevanti ai fini della decisione (sentenze n. 15, n. 16 e n. 17 del 2008; n. 45, n. 46, n. 47, n. 48 e n. 49 del 2005). Tale ricevibilità, però, non si traduce nel diritto dei medesimi soggetti di partecipare al procedimento e di illustrare in camera di consiglio le proprie deduzioni, ma comporta solo la facoltà per la Corte (ove questa lo ritenga opportuno) di consentire brevi integrazioni orali degli scritti – come è avvenuto nella camera di consiglio del 12 gennaio 2011 – prima che i soggetti di cui all’art. 33 della legge 25 maggio 1970, n. 352 (presentatori della richiesta e Governo) illustrino oralmente le proprie posizioni e, comunque, nel rispetto dei tempi richiesti dalla speditezza del procedimento.
3. – Il quesito referendario n. 1 riguarda la disciplina generale delle modalità di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, tra i quali rientra il servizio idrico integrato. La disciplina delle modalità di affidamento della gestione del servizio idrico costituisce, invece, lo specifico oggetto dei quesiti n. 2, n. 3 (proposti dagli stessi promotori del quesito n. 1) e n. 4.
In proposito, deve essere tuttavia precisato che questa Corte, in sede di giudizio di ammissibilità, deve valutare separatamente ciascun quesito referendario dichiarato legittimo dall’Ufficio centrale per il referendum, anche nel caso in cui (come nella specie) sia stata dichiarata legittima una pluralità di quesiti attinenti alla stessa materia (servizi pubblici locali di rilevanza economica). Il potere attribuito dalla legge all’Ufficio centrale (e non alla Corte costituzionale) di «concentrare» le richieste referendarie «che rivelano uniformità od analogia di materia» e di stabilire la denominazione di ciascuna richiesta (eventualmente già oggetto di “concentrazione”), nonché la possibilità che le varie richieste presentate perseguano obiettivi diversi (anche opposti) evidenziano che la Corte costituzionale deve valutare ciascun quesito indipendentemente dagli altri e, in particolare, dagli effetti che l’esito degli altri referendum potrebbe avere sulla cosiddetta normativa di risulta. In altri termini, esula dall’esame della Corte ogni valutazione circa la complessiva coerenza dei diversi quesiti incidenti sulla stessa materia e, quindi, non ha alcun rilievo neppure l’eventualità che essi siano stati proposti (in tutto o in parte) dai medesimi promotori. Ne consegue che ciascun quesito deve essere esaminato separatamente dagli altri.
Il quesito n. 1 è ammissibile.
4. – In primo luogo, va rilevato che il quesito in esame non ha ad oggetto le leggi che l’art. 75, secondo comma, Cost. sottrae a referendum.
4.1. – In particolare, esso non ha ad oggetto leggi tributarie o di bilancio, di amnistia o di indulto, costituzionali o a forza passiva rinforzata.
Oggetto dell’abrogazione referendaria di cui al suddetto quesito n. 1 è, infatti, l’intero art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, il quale, certamente, non è riconducibile ad alcuna delle suddette tipologie di leggi, perché risponde soltanto alla ratio di favorire la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica da parte di soggetti scelti a séguito di gara ad evidenza pubblica e, a tal fine, limita i casi di affidamento diretto della gestione, consentendo la gestione in house (cioè una peculiare forma di gestione diretta del servizio da parte dell’ente pubblico, affidata senza gara pubblica) solo ove ricorrano situazioni del tutto eccezionali, che «non permettono un efficace ed utile ricorso al mercato». Più in dettaglio, esso: a) si applica, in forza del comma 1, «a tutti i servizi pubblici locali», prevalendo sulle «discipline di settore […] incompatibili», salvo quelle relative ai quattro cosiddetti “settori esclusi” (distribuzione di gas naturale; distribuzione di energia elettrica; gestione delle farmacie comunali; trasporto ferroviario regionale); b) dispone che l’affidamento della gestione del servizio pubblico locale avvenga, «in via ordinaria», mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, a favore non solo delle società di capitali, ma, piú in generale, degli «imprenditori o […] società in qualunque forma costituite»; c) specifica che il già previsto (dalla legislazione anteriore, secondo la consolidata interpretazione giurisprudenziale) affidamento diretto (cioè senza gara ad evidenza pubblica) della gestione del servizio pubblico locale a società a capitale misto pubblico e privato (nel caso di scelta del socio privato mediante procedure competitive ad evidenza pubblica) costituisce anch’esso un caso di conferimento della gestione «in via ordinaria»; d) introduce le seguenti ulteriori condizioni per detto affidamento diretto a società miste: 1) che la procedura di gara sia a doppio oggetto (cioè riguardi la qualità di socio e l’attribuzione di specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio); 2) che al socio privato – da scegliersi mediante procedura ad evidenza pubblica – sia attribuita una partecipazione non inferiore al 40% (comma 2); e) disciplina nuovamente gli altri casi in cui è possibile l’affidamento diretto (senza gara ad evidenza pubblica), «in deroga» ai conferimenti effettuati in via ordinaria, stabilendo la necessità sia di una previa pubblicità adeguata, sia di una motivazione dell’ente in base ad un’analisi di mercato, con trasmissione di una relazione da parte dell’ente all’AGCM (Autorità garante della concorrenza e del mercato), per un parere obbligatorio (ma non vincolante), da rendere entro 60 giorni dalla ricezione (decorso il termine di 60 giorni dalla ricezione della relazione, «il parere, se non reso, si intende espresso in senso favorevole»); f) precisa che tale ultima modalità di affidamento diretto è consentita, secondo la gestione «cosiddetta in house», alle condizioni che già la legittimavano (capitale interamente pubblico; controllo analogo; prevalenza dell’attività in favore dell’ente o degli enti pubblici controllanti), ma solo ove sussista l’ulteriore condizione della ricorrenza di «situazioni eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficace ed utile ricorso al mercato» (commi 3 e 4); g) prevede (al comma 7) che i bacini di gara per i diversi servizi vengano definiti (nel rispetto delle normative settoriali) dalle Regioni e dagli enti locali (nell’àmbito delle rispettive competenze) d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali), e successive modificazioni, secondo specifiche finalità (economie di scala e di scopo, efficienza ed efficacia; integrazione dei servizi a domanda debole nel quadro dei servizi piú redditizi; dimensione minima efficiente a livello di impianto per piú soggetti gestori; copertura degli obblighi di servizio universale); h) modifica, nei limiti dell’incompatibilità con la nuova disciplina, l’art. 113 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, recante il «Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali» (comma 11); i) attribuisce al Governo il potere di emettere regolamenti di delegificazione sia nelle materie elencate nel comma 10 dello stesso art. 23-bis, sia per la determinazione delle soglie minime oltre le quali gli affidamenti assumono rilevanza ai fini dell’espressione del parere dell’AGCM, sia «per individuare espressamente le norme abrogate ai sensi» del medesimo art. 23-bis; l) introduce una nuova normativa transitoria per gli affidamenti già in essere al momento dell’entrata in vigore della nuova disciplina.
4.2. – Il quesito non víola i limiti di cui all’art. 75 Cost. nemmeno con riferimento al diritto comunitario, perché: a) non ha ad oggetto una legge a contenuto comunitariamente vincolato (e, quindi, costituzionalmente vincolato, in applicazione degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.); b) in particolare, l’eventuale abrogazione referendaria non comporterebbe alcun inadempimento degli obblighi comunitari.
4.2.1. − Quanto al profilo sub a), va rilevato che questa Corte, con la sentenza n. 325 del 2010, ha espressamente escluso che l’art. 23-bis costituisca applicazione necessitata del diritto dell’Unione europea ed ha affermato che esso integra solo «una delle diverse discipline possibili della materia che il legislatore avrebbe potuto legittimamente adottare senza violare» il «primo comma dell’art. 117 Cost.». La stessa sentenza ha precisato che l’introduzione, attraverso il suddetto art. 23-bis, di regole concorrenziali (come sono quelle in tema di gara ad evidenza pubblica per l’affidamento della gestione di servizi pubblici) piú rigorose di quelle minime richieste dal diritto dell’Unione europea non è imposta dall’ordinamento comunitario «e, dunque, non è costituzionalmente obbligata, ai sensi del primo comma dell’art. 117 Cost. […], ma neppure si pone in contrasto […] con la […] normativa comunitaria, che, in quanto diretta a favorire l’assetto concorrenziale del mercato, costituisce solo un minimo inderogabile per gli Stati membri».
4.2.2. – Quanto al profilo sub b), va osservato che dall’abrogazione referendaria non deriva, in tema di regole concorrenziali relative ai servizi pubblici locali di rilevanza economica, né una lacuna normativa incompatibile con gli obblighi comunitari né l’applicazione di una normativa contrastante con il suddetto assetto concorrenziale minimo inderogabilmente richiesto dall’ordinamento comunitario.
Al riguardo, va premesso che al giudizio di ammissibilità dei referendum popolari abrogativi è estranea qualunque valutazione di merito (in particolare di legittimità costituzionale) in ordine sia alla normativa oggetto di referendum sia alla normativa risultante dall’eventuale abrogazione referendaria. In particolare, quanto a detta abrogazione, «non rileva che […] darebbe luogo ad effetti incostituzionali: sia nel senso di determinare vuoti, suscettibili di ripercuotersi sull’operatività di qualche parte della Costituzione; sia nel senso di privare della necessaria garanzia situazioni costituzionalmente protette» (ex plurimis, sentenza n. 26 del 1981; nello stesso senso, sostanzialmente, sentenze n. 16 e n. 15 del 2008; n. 48, n. 47, n. 46 e n. 45 del 2005). Ciò non significa, però, che alla Corte sia inibita l’individuazione della cosiddetta normativa di risulta conseguente all’abrogazione referendaria. Al contrario, l’individuazione di tale normativa è necessaria per valutare se essa comporti un significativo inadempimento di specifici ed inderogabili obblighi internazionali, comunitari o, comunque, direttamente imposti dalla Costituzione (sentenze n. 35, n. 20 e n. 19 del 1997, n. 35 e n. 17 del 1993, n. 27 del 1987). In tali ipotesi, sempre nell’àmbito del giudizio di ammissibilità del referendum, la normativa di risulta va sottoposta da questa Corte non già ad un pieno ed approfondito scrutinio di legittimità costituzionale, ma ad una mera «valutazione liminare ed inevitabilmente limitata del rapporto tra oggetto del quesito e norme costituzionali, al fine di verificare se […] il venir meno di una determinata disciplina non comporti ex se un pregiudizio totale all’applicazione di un precetto costituzionale» (sentenza n. 45 del 2005, confermata dalla sentenza n. 15 del 2008) o di una norma comunitaria direttamente applicabile.
Nel caso in esame, all’abrogazione dell’art. 23-bis, da un lato, non conseguirebbe alcuna reviviscenza delle norme abrogate da tale articolo (reviviscenza, del resto, costantemente esclusa in simili ipotesi sia dalla giurisprudenza di questa Corte − sentenze n. 31 del 2000 e n. 40 del 1997 –, sia da quella della Corte di cassazione e del Consiglio di Stato); dall’altro, conseguirebbe l’applicazione immediata nell’ordinamento italiano della normativa comunitaria (come si è visto, meno restrittiva rispetto a quella oggetto di referendum) relativa alle regole concorrenziali minime in tema di gara ad evidenza pubblica per l’affidamento della gestione di servizi pubblici di rilevanza economica. Ne deriva l’ammissibilità del quesito per l’insussistenza di impedimenti di natura comunitaria.
5. − In secondo luogo, il quesito n. 1 è ammissibile anche sotto il profilo della sua formulazione, in quanto esso rispetta tutti i requisiti richiesti dalla giurisprudenza di questa Corte (omogeneità; chiarezza e semplicità; univocità; completezza; coerenza; rispetto della natura essenzialmente ablativa dell’operazione referendaria).
5.1. – In particolare, il quesito rispetta il requisito dell’omogeneità.
Come si è già osservato, l’abrogazione richiesta riguarda una normativa generale, prevalente su quelle di settore (salvo che per i sopra ricordati quattro settori esclusi), che è diretta sostanzialmente a restringere, rispetto alle regole concorrenziali minime comunitarie, le ipotesi di affidamento diretto e, in particolare, di gestione in house dei servizi pubblici locali di rilevanza economica. L’evidente unitarietà della disciplina di cui si richiede l’abrogazione comporta l’omogeneità del quesito. Esso, infatti, proprio perché diretto ad escludere l’applicazione di tale regolamentazione generale, è sorretto da una matrice razionalmente unitaria.
L’astratta riconducibilità alla previsione dell’art. 23-bis di un’indefinita pluralità di servizi pubblici locali di rilevanza economica non è di ostacolo a tale conclusione, perché non esclude la sottolineata unitarietà di disciplina e, quindi, la complessiva coerenza della richiesta referendaria. Del resto, non sarebbe stato possibile formulare un quesito diretto ad abrogare la normativa dell’art. 23-bis solo per alcuni settori di servizi pubblici e non per altri. Infatti, avendo l’istituto referendario di cui all’art. 75 Cost. un’efficacia meramente ablativa (e non propositiva o additiva), il quesito non avrebbe mai potuto avere l’obiettivo di abrogare il suddetto articolo solo “nella parte in cui” si applica ad uno o ad alcuni determinati settori di servizi pubblici locali.
5.2. – Il quesito rispetta altresí il requisito della congruità tra intento referendario e formulazione.
In proposito, occorre preliminarmente ricordare che la richiesta referendaria è atto privo di motivazione e, pertanto, l’obiettivo dei sottoscrittori del referendum va desunto non dalle dichiarazioni eventualmente rese dai promotori (dichiarazioni, oltretutto, aventi spesso un contenuto diverso in sede di campagna per la raccolta delle sottoscrizioni, rispetto a quello delle difese scritte od orali espresse in sede di giudizio di ammissibilità), ma esclusivamente dalla finalità «incorporata nel quesito», cioè dalla finalità obiettivamente ricavabile in base alla sua formulazione ed all’incidenza del referendum sul quadro normativo di riferimento. Sono dunque irrilevanti, o comunque non decisive, le eventuali dichiarazioni rese dai promotori (ex plurimis, sentenze n. 16 e n. 15 del 2008, n. 37 del 2000, n. 17 del 1997).
Ciò premesso, appare evidente che l’obiettiva ratio del quesito n. 1 va ravvisata, come sopra rilevato, nell’intento di escludere l’applicazione delle norme, contenute nell’art. 23-bis, che limitano, rispetto al diritto comunitario, le ipotesi di affidamento diretto e, in particolare, quelle di gestione in house di pressoché tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica (ivi compreso il servizio idrico). Non sussiste, pertanto, alcuna contraddizione o incongruità tra tale intento intrinseco e la formulazione – del tutto chiara, semplice ed univoca − della richiesta referendaria di abrogare l’intero art. 23-bis.
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara ammissibile la richiesta di referendum popolare – dichiarata legittima, con ordinanza pronunciata il 6 dicembre 2010 e depositata il successivo 7 dicembre, dall’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione e rubricata con il n. 1 – per l’abrogazione dell’art. 23-bis (Servizi pubblici locali di rilevanza economica) del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e finanza la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come modificato dall’art. 30, comma 26, della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia), e dall’art. 15 del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e per l’esecuzione di sentenze della corte di giustizia della Comunità europea), convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, nel testo risultante a séguito della sentenza n. 325 del 2010 della Corte costituzionale.
Cosí deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2011.
F.to:
Ugo DE SIERVO, Presidente
Franco GALLO, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 26 gennaio 2011.
Il Cancelliere
F.to: FRUSCELLA
ACQUA - Servizio idrico integrato - CORTE COSTITUZIONALE - 23 aprile 2010, n. 142
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma 1, lettera b), 5 e 8 della legge della Regione Lombardia 29 gennaio 2009, n. 1 (Modifiche alle disposizioni generali del servizio idrico integrato di cui alla legge regionale 12 dicembre 2003, n. 26 «Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche»), e degli artt. 3, comma 1, lettere p), q) ed r), e 15, comma 9, della legge della Regione Lombardia 29 giugno 2009, n. 10 (Disposizioni in materia di ambiente e servizi di interesse economico generale – Collegamento ordinamentale), promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 2 aprile 2009 ed il 1° settembre 2009, depositati in cancelleria il 7 aprile 2009 ed il 4 settembre 2009 ed iscritti al n. 26 ed al n. 56 del registro ricorsi 2009.
Visti gli atti di costituzione della Regione Lombardia;
udito nell’udienza pubblica del 23 marzo 2010 il Giudice relatore Franco Gallo;
uditi l’avvocato dello Stato Francesco Lettera per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Marcello Collevecchio per la Regione Lombardia.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato tramite il servizio postale, consegnato per la spedizione il 30 marzo 2009, pervenuto alla destinataria Regione Lombardia il 2 aprile 2009, depositato il 7 aprile 2009 e iscritto al n. 26 del registro ricorsi del 2009, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli articoli 4, comma 1, lettera b), 5 e 8 della legge della Regione Lombardia 29 gennaio 2009, n. 1 (Modifiche alle disposizioni generali del servizio idrico integrato di cui alla legge regionale 12 dicembre 2003, n. 26 «Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche»), in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), della Costituzione e, quali parametri interposti, agli artt. 149, comma 6, 154, commi 2 e 4, 161, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) e all’art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 90 (Regolamento per il riordino degli organismi operanti presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, a norma dell’articolo 29 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248).
Il ricorrente, premesso che «della legge regionale non è indicata la base costituzionale», sostiene che le disposizioni denunciate, ponendosi in contrasto con gli evocati parametri interposti, violano le competenze legislative esclusive statali in materia di tutela della concorrenza e tutela dell’ambiente.
1.1. – Quanto al censurato art. 4, comma 1, lettera b), della legge della Regione Lombardia n. 1 del 2009, la difesa dello Stato osserva che esso aggiunge la lettera h-ter) al comma 1 dell’art. 44 della legge della stessa Regione 12 dicembre 2003, n. 26 (Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche), assegnando alla competenza regionale «la verifica del piano d’ambito e dei suoi aggiornamenti, approvati dall’Autorità d’ambito ai sensi dell’articolo 48, comma 2, lettera b), ferme restando le funzioni dell’Autorità di cui all’articolo 149, comma 6, del D.Lgs. 152/2006».
Il ricorrente lamenta che tale disposizione, attribuendo la funzione di controllo sul piano d’àmbito alla Giunta regionale, invade la sfera di competenza legislativa esclusiva statale della tutela della concorrenza e dell’ambiente, perché si pone in contrasto con quanto disposto dagli evocati artt. 149, comma 6, e 161, comma 4, lettera b), del d.lgs. n. 152 del 2006, i quali attribuiscono al Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche (Coviri) e non alla Giunta regionale la competenza alla verifica del piano d’àmbito. Tali disposizioni, infatti, prevedono che: a) «Il piano d’ambito è trasmesso entro dieci giorni dalla delibera di approvazione alla regione competente, all’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti e al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio. L’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti può notificare all’Autorità d’ambito, entro novanta giorni decorrenti dal ricevimento del piano, i propri rilievi od osservazioni, dettando, ove necessario, prescrizioni concernenti: il programma degli interventi, con particolare riferimento all’adeguatezza degli investimenti programmati in relazione ai livelli minimi di servizio individuati quali obiettivi della gestione; il piano finanziario, con particolare riferimento alla capacità dell’evoluzione tariffaria di garantire l’equilibrio economico finanziario della gestione, anche in relazione agli investimenti programmati» (art. 149, comma 6); b) «Il Comitato […] verifica la corretta redazione del piano d’ambito, esprimendo osservazioni, rilievi e prescrizioni sugli elementi tecnici ed economici e sulla necessità di modificare le clausole contrattuali e gli atti che regolano il rapporto tra le Autorità d’ambito e i gestori in particolare quando ciò sia richiesto dalle ragionevoli esigenze degli utenti» (art. 161, comma 4, lettera b).
1.2. – Quanto al censurato art. 5 della legge della Regione Lombardia n. 1 del 2009, il ricorrente premette che esso, nel sostituire l’art. 48 della legge reg. n. 26 del 2003, prevede che l’Autorità d’àmbito «trasmette alla Regione il piano d’ambito e i relativi aggiornamenti entro dieci giorni dalla delibera di approvazione» e che «la Giunta regionale verifica il piano in base ai criteri di cui all’articolo 149, comma 6, del D.Lgs. 152/2006 e detta, ove necessario, prescrizioni vincolanti».
A detta della difesa dello Stato, tale disposizione, attribuendo la funzione di controllo sul piano d’àmbito alla Giunta regionale, risulta anch’essa in contrasto con quanto disposto dagli artt. 149, comma 6, e 161, comma 4, lettera b), del d.lgs. n. 152 del 2006 e invade, perciò, le competenze legislative statali in materia di tutela della concorrenza e dell’ambiente.
1.3. – Quanto alle altre previsioni del censurato art. 5 e al parimenti censurato art. 8 della legge reg. n. 1 del 2009, l’Avvocatura generale dello Stato premette che essi modificano, rispettivamente, gli artt. 48 e 51 della legge reg. n. 26 del 2003. In particolare, la prima delle due disposizioni modificate prevede che l’Autorità d’àmbito «determina il sistema tariffario d’ambito in conformità alle prescrizioni regionali che tengono conto anche dell’esigenza di graduare nel tempo le eventuali variazioni tariffarie e articolare la tariffa per zone territoriali e soggetti svantaggiati». La seconda delle due disposizioni prevede che il sistema tariffario sia determinato dall’Autorità d’àmbito in conformità alle prescrizioni regionali e che la stessa Autorità preveda indicazioni per la riscossione e la ripartizione della tariffa tra il soggetto erogatore e il gestore del servizio.
Il ricorrente evoca quali parametri interposti i commi 2 e 4 dell’art. 154, del d.lgs. n. 152 del 2006, i quali, rispettivamente, prevedono che «Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, su proposta dell’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, tenuto conto della necessità di recuperare i costi ambientali anche secondo il principio “chi inquina paga”, definisce con decreto le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua» e che «L’Autorità d’ambito, al fine della predisposizione del Piano finanziario di cui all’art. 149, comma 1, lettera c), determina la tariffa di base, nell’osservanza delle disposizioni contenute nel decreto di cui al comma 2, comunicandola all’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti ed al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio». Evoca, altresí, il «combinato disposto» dell’art. 161, comma 4, del citato decreto legislativo n. 152 del 2006, e dell’art. 6, del d.P.R. 14 maggio 2007, n. 90, ai sensi del quale, sulla base dei criteri fissati dal Comitato interministeriale prezzi (CIP), il Coviri predispone con delibera il metodo tariffario per la determinazione della tariffa di cui al citato art. 154, in base al quale, con decreto ministeriale del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio sono definite le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici, mentre l’Autorità d’àmbito è tenuta a determinare la tariffa di base, nell’osservanza delle disposizioni contenute nel richiamato decreto ministeriale.
Ad avviso della difesa dello Stato, detti parametri: a) fissano una «riserva statale sulla determinazione dei criteri per l’individuazione della tariffa di riferimento del servizio idrico integrato, che devono essere presi in considerazione dall’AATO nel definire il sistema tariffario»; b) stabiliscono «standard quantitativi e qualitativi della risorsa idrica che devono garantire uniformità su tutto il territorio nazionale».
Le norme censurate, stabilendo che le tariffe debbano essere determinate sulla base delle prescrizioni dell’amministrazione regionale, contrasterebbero con tali parametri, perché violerebbero la competenza legislativa statale in materia di tutela della concorrenza e di tutela dell’ambiente.
2. – Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, chiedendo che le questioni proposte siano dichiarate inammissibili o infondate.
La resistente premette che le materie della tutela della concorrenza e della tutela dell’ambiente hanno, secondo la giurisprudenza costituzionale, carattere “trasversale”, con la conseguenza che l’intervento legislativo statale in tali materie non «deve essere considerato preclusivo ed escludente rispetto ad altri livelli di governo. Soprattutto quando questi ultimi, in ragione delle peculiarità territoriali di cui sono espressione e degli altri ambiti materiali che inevitabilmente vengono coinvolti, si pongono la finalità di integrare e rafforzare la funzione perseguita dalla materia di tipo trasversale».
Secondo la difesa regionale, le norme censurate «hanno operato proprio in base a tali criteri», perché «mirano a precisare il procedimento per la determinazione della tariffa, in piena sintonia con il sistema delineato dal legislatore nazionale, che ben consente alla Regione la facoltà di essere parte dell’attività di governance relativa alla gestione del servizio idrico integrato».
In particolare, la Regione sostiene che il rilievo di parte ricorrente circa la «mancata indicazione, da parte del legislatore lombardo, della base costituzionale sulla quale fonda il suo intervento» è infondato, perché non esiste alcuna disposizione costituzionale «che imponga al legislatore regionale di indicare la base costituzionale del suo agire».
2.1. – Quanto ai censurati artt. 4, comma 1, lettera b), e 5 della legge reg. n. 1 del 2009, i quali attribuiscono alla Giunta regionale la potestà di verifica del piano d’àmbito e dei suoi aggiornamenti, approvati dall’Autorità, la resistente osserva che essi non invadono la sfera dei poteri demandati in materia al Coviri, perché tale potestà «ben lungi dal sostituirsi alle prerogative statali, a queste si aggiunge e coordina». Tale conclusione deriva dal tenore «letterale dell’art. 44 L.R. n. 26/2003, che, in generale, per tutte le funzioni elencate, fa salve espressamente le competenze conferite dalle leggi statali (comma 1) e, in particolare, assoggetta la nuova funzione regionale di verifica al rispetto delle attribuzioni dell’Autorità di cui all’art. 149, comma 6 del d.lgs 152/2006 – il Coviri – (lettera h ter, introdotta dalla L.R. n. 1/2009)». A ciò deve aggiungersi che la disciplina statale che si assume violata «non prevede competenze esclusive né preclusioni ad un intervento regionale in sede di verifica del piano approvato dall’Autorità d’ambito», anche perché il comma 6 dell’art. 149 del d.lgs. n. 152 del 2006 prevede che l’Autorità di vigilanza può operare eventuali rilievi ed osservazioni limitatamente al programma degli interventi e al piano finanziario, con la conseguenza che, «sulle restanti componenti del piano d’ambito, vale a dire la ricognizione delle infrastrutture (lett. A) e il modello gestionale ed organizzativo (lett. C), non è attribuito alcun potere esclusivo all’Autorità di vigilanza, e quindi ben può esservi in tali settori, un ruolo regionale».
2.2. – Quanto alle questioni aventi ad oggetto le disposizioni che prevedono competenze regionali nella procedura di determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato, la Regione sostiene di essersi «limitata ad esercitare un ruolo, pienamente rispettoso degli ambiti statali, che le consentisse di garantire un sistema tariffario capace di rispondere in termini di efficienza, efficacia ed economicità alle peculiarità strutturali del proprio sistema idrico integrato». Infatti – prosegue la resistente – l’intervento regionale sul sistema tariffario non incide sulla definizione delle componenti di costo, «ma opera sul piano della modulazione della tariffa nell’àmbito delle previsioni dell’art. 154, comma 6 e 7, del d.lgs. n. 152».
3. – Con memoria depositata in prossimità dell’udienza, la Regione Lombardia ha ribadito quanto già dedotto nella memoria di costituzione in giudizio, precisando, in particolare, che la previsione di una competenza regionale nella procedura di determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato risponde all’esigenza di garantire un sistema tariffario adeguato alle esigenze delle realtà locali. Rileva, infatti, la resistente che il metodo normalizzato fissato dalla normativa statale per la determinazione della tariffa è ispirato a criteri inadeguati alla realtà lombarda, perché «determina aumenti tariffari ingenti ed illogici, che si ripercuotono in maniera insanabile a danno dei consumatori e degli utenti piú deboli».
4. – Con ricorso notificato tramite il servizio postale, consegnato per la spedizione il 28 agosto 2009, pervenuto alla destinataria il 1° settembre 2009, depositato il 4 settembre 2009 e iscritto al n. 56 del registro ricorsi del 2009, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 1, lettere p), q) ed r), e 15, comma 9, della legge della Regione Lombardia 29 giugno 2009, n. 10 (Disposizioni in materia di ambiente e servizi di interesse economico generale – Collegato ordinamentale), in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettere e) ed s), della Costituzione e, quali parametri interposti, agli artt. 149, comma 6, 154, commi 2 e 4, 161, comma 4, del decreto legislativo n. 152 del 2006.
Il ricorrente, premesso che «della legge regionale non è indicata la base costituzionale», sostiene che le disposizioni denunciate si pongono in contrasto con gli evocati parametri interposti, violando cosí le competenze legislative esclusive statali in materia di tutela della concorrenza e tutela dell’ambiente.
4.1. – Quanto alla censurata lettera p) del comma 1 dell’art. 3 della legge reg. n. 10 del 2009, che modifica l’art. 48, comma 2, lettera e), della legge reg. n. 26 del 2003, come sostituito dall’art. 5 della legge reg. n. 1 del 2009, la difesa dello Stato osserva che essa attribuisce alla Regione la determinazione del sistema tariffario limitatamente alle ipotesi di separazione fra gestione delle reti ed erogazione del servizio. Quanto alla censurata successiva lettera r) del comma 1 dell’art. 3 della legge reg. n. 10 del 2009, che sostituisce l’art. 51, comma 1, della legge reg. n. 26 del 2003, come modificato dall’art. 8 della legge reg. n. 1 del 2009, la difesa dello Stato osserva che essa prevede che l’autorità d’àmbito determina il sistema tariffario «nel rispetto della normativa nazionale vigente e, limitatamente alle ipotesi di separazione fra gestione delle reti ed erogazione del servizio, delle disposizioni regionali in materia».
Il ricorrente evoca quali parametri interposti i commi 2 e 4 dell’art. 154, del d.lgs. n. 152 del 2006, i quali, rispettivamente, prevedono che «Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, su proposta dell’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, tenuto conto della necessità di recuperare i costi ambientali anche secondo il principio “chi inquina paga”, definisce con decreto le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua» e che «L’Autorità d’ambito, al fine della predisposizione del Piano finanziario di cui all’art. 149, comma 1, lettera c), determina la tariffa di base, nell’osservanza delle disposizioni contenute nel decreto di cui al comma 2, comunicandola all’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti ed al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio». Evoca, altresí l’art. 161, comma 4, del citato decreto legislativo n. 152 del 2006, ai sensi del quale, sulla base dei criteri fissati dal Comitato interministeriale prezzi (CIP), il Coviri predispone con delibera il metodo tariffario per la determinazione della tariffa di cui al citato art. 154.
Ad avviso dell’Avvocatura generale dello Stato, le norme censurate presentano, in riferimento ai parametri evocati, profili di illegittimità analoghi a quelli già prospettati con il ricorso n. 26 del 2009, perché incidono illegittimamente nelle materie della tutela della concorrenza e della tutela dell’ambiente, di competenza legislativa esclusiva statale. In particolare, la separazione della gestione delle reti dall’erogazione del servizio non giustificherebbe «un diverso sistema tariffario, neppure riferito al metodo, attribuito alla competenza esclusiva statale, in quanto anche in questo caso risulta applicabile il Metodo normalizzato di cui al DM 1 agosto 1996, visto che detto Metodo prevede una tariffa reale media costituita da tre componenti di cui due relativi agli investimenti (ammortamento e remunerazione) tra i quali possono rientrare le competenze del gestore delle reti». A sostegno della sua ricostruzione, cita la decisione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del mercato n. AS446 del 21 febbraio 2008, secondo cui «è in primo luogo dall’applicazione di una uniforme metodologia tariffaria del servizio idrico integrato che si può attendere un effettivo sviluppo in senso concorrenziale del settore dei servizi idrici, superando le disparità ancora esistenti a livello nazionale». Cita, inoltre, la sentenza della Corte costituzionale n. 246 del 2009, con la quale si è affermato che la disciplina degli artt. 154 e 155 del d.lgs. n. 152 del 2006 «è ascrivibile, in prevalenza, alla tutela dell’ambiente e alla tutela della concorrenza, materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato».
4.2. – Quanto alla censurata lettera q) del comma 1 dell’art. 3 della legge reg. n. 10 del 2009, che sostituisce l’art. 48, comma 4, secondo periodo, della legge reg. n. 26 del 2003, come modificato dall’art. 5 della legge reg. n. 1 del 2009, la difesa dello Stato osserva che essa prevede che la Giunta regionale, sentito il Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche, verifica il piano d’ambito «per i profili di sua competenza ai sensi dell’articolo 149 del D.Lgs. 152/2006 e detta, ove necessario, prescrizioni vincolanti».
A detta della difesa dello Stato, tale disposizione, attribuendo la funzione di controllo sul piano d’àmbito alla Giunta regionale, si pone in contrasto con quanto disposto dagli artt. 149, comma 6, e 161, comma 4, lettera b), del d.lgs. n. 152 del 2006, i quali attribuiscono alla competenza esclusiva della Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche (già Coviri) la fase di verifica del piano, e invade, perciò, le competenze legislative statali in materia di tutela della concorrenza e dell’ambiente.
4.3. – È impugnato, infine, l’art. 15, comma 9, della legge reg. n. 10 del 2009, il quale dispone che «Sono fatti salvi e si intendono approvati ai sensi e per gli effetti delle prescrizioni regionali di cui all’articolo 51 della L.R. n. 26/2003, come modificato dall’articolo 8 della legge regionale 29 gennaio 2009, n. 1 (Modifiche alle disposizioni generali del servizio idrico integrato di cui alla legge regionale 12 dicembre 2003, n. 26 «Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche»), gli atti emanati in attuazione conforme della Delib. G.R. n. 8/5448 del 2007, ivi inclusi i Piani d’Ambito di cui all’articolo 149 del D.Lgs. 152/2006, approvati prima dell’entrata in vigore della presente legge».
Secondo la difesa dello Stato, tale disposizione invade la competenza legislativa statale in materia di tutela della concorrenza e di tutela dell’ambiente, di cui all’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost., perché si pone in contrasto con l’art. 154, commi 2 e 4, del d.lgs. n. 152 del 2006, operando «una illegittima sanatoria del vizio che affligge gli atti emanati in attuazione della citata deliberazione della Giunta Regionale, che reca “Metodo per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato per la regione Lombardia ai sensi della legge n. 26/2003”, atteso che tali atti risultano adottati in carenza di alcuna normativa che attribuisse alla Regione il potere di determinare un proprio metodo tariffario, non potendo trovare applicazione, in ossequio al principio del tempus regit actum, la l.r. n.1/2009, sopravvenuta alla citata deliberazione della Giunta regionale».
A ciò deve aggiungersi – sempre secondo il ricorrente – che la norma censurata víola il «principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione», perché ha «effetti sananti, in relazione alla medesima questione riguardante la validità del piano d’Ambito dell’ATO di Pavia, per la quale, da parte della la Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche, già Co.Vi.Ri., è stato proposto ricorso al Capo dello Stato».
5 – Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, chiedendo che le questioni proposte siano dichiarate inammissibili o infondate.
La ricorrente svolge rilievi analoghi a quelli già svolti nella memoria di costituzione nel giudizio r. ric. n. 26 del 2009, sia in generale, sia in relazione alle singole questioni proposte.
5.1. – In particolare, quanto alle questioni aventi ad oggetto le disposizioni regionali che prevedono competenze regionali nella procedura di determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato, la Regione sostiene che «una volta determinata la tariffa di base, sulla base delle componenti di costo definite con decreto ministeriale, è proprio la normativa statale che ben consente e anzi espressamente prevede una “modulazione” della tariffa che tenga conto della necessità di assicurare agevolazioni per i consumi domestici essenziali, nonché per i consumi di determinate categorie, secondo prefissati scaglioni di reddito e, ancora, degli investimenti pro capite per residente effettuati dai comuni che risultino utili ai fini dell’organizzazione del servizio idrico integrato realtà territoriali locali (art. 154, comma 6 e 7, del d.lgs. n. 152)». A ciò si deve aggiungere, sempre secondo la Regione che, «nel caso di esercizio del servizio idrico integrato con separazione fra gestione della rete ed erogazione del servizio, è necessario che le componenti di costo che concorrono alla determinazione della tariffa non vengano imputate unitariamente ad un unico soggetto gestore-erogatore, ma vengano riferite a due soggetti tra loro distinti»; esigenza che «appare fortemente penalizzata dalla applicazione del “Metodo normalizzato” di cui al DM 1 agosto 1996».
5.2. – Quanto, poi, alle questioni aventi ad oggetto l’attribuzione alla competenza regionale della verifica del piano d’àmbito, la resistente osserva che essa «ben lungi dal sostituirsi alle prerogative statali, a queste si aggiunge e coordina». Inoltre, la verifica del piano d’ambito, che la norma impugnata attribuisce anche alla Giunta regionale, trova una sua ulteriore ragione giustificativa nel fatto che le misure organizzative contenute in detto piano incidono in modo rilevante anche sui profili organizzativi e di gestione dei distretti idrografici, in particolar modo con riferimento al miglioramento qualitativo dei corsi d’acqua. Vi è perciò – sempre per la resistente – la necessità di coordinare i piani di tutela per il risanamento dei corpi idrici con i piani d’àmbito e con i piani di gestione e tutela dei bacini idrografici, con la conseguenza che il legislatore regionale può legittimamente prevedere «un momento di verifica dei piani d’ambito al fine di riscontrare la piena coerenza delle misure adottate nei piani di tutela con quanto previsto nei piani d’ambito (in relazione al miglioramento qualitativo dei corsi d’acqua), cosí come previsto dalla norma regionale impugnata».
5.3. – Quanto, infine, alle questioni relative all’art. 15, comma 9, della legge reg. n. 10 del 2009, la difesa regionale osserva che «le affermazioni dell’Avvocatura, in ordine agli asseriti effetti “sananti” che la norma avrebbe rispetto agli atti adottati in attuazione della DGR n. 8/5448, risultano prive di pregio», per tre ordini di ragioni: a) l’affermazione dell’illegittimità degli atti adottati in attuazione della richiamata delibera è immotivata, anche perché detta delibera «non è stata oggetto di alcuna impugnazione da parte del Governo, né, ovviamente di alcuna pronuncia di illegittimità»; b) «destituita di fondamento è l’affermazione relativa alla “carenza di alcuna normativa che attribuisse alla Regione il potere di determinare un proprio metodo tariffario”»; c) la mera proposizione di un ricorso al Capo dello Stato da parte della Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche non autorizza a ritenere che «le norme impugnate abbiano l’obbiettivo di conseguire un illegittimo effetto sanante».
6. – Con memoria depositata in prossimità dell’udienza, la Regione Lombardia ha ribadito quanto già dedotto nella memoria di costituzione in giudizio.
Considerato in diritto
1. – Con il ricorso iscritto al n. 26 del registro ricorsi del 2009, il Presidente del Consiglio dei ministri censura gli artt. 4, comma 1, lettera b), 5 e 8 della legge della Regione Lombardia 29 gennaio 2009, n. 1 (Modifiche alle disposizioni generali del servizio idrico integrato di cui alla legge regionale 12 dicembre 2003, n. 26 «Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche»), in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), della Costituzione e, quali parametri interposti, agli artt. 149, comma 6, 154, commi 2 e 4, 161, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) e all’art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 90 (Regolamento per il riordino degli organismi operanti presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, a norma dell’articolo 29 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248).
Con il ricorso iscritto al n. 56 del registro ricorsi del 2009, il Presidente del Consiglio dei ministri censura gli articoli 3, comma 1, lettere p), q) ed r), e 15, comma 9, della legge della Regione Lombardia 29 giugno 2009, n. 10 (Disposizioni in materia di ambiente e servizi di interesse economico generale – Collegato ordinamentale), in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost. e, quali parametri interposti, agli artt. 149, comma 6, 154, commi 2 e 4, 161, comma 4, del decreto legislativo n. 152 del 2006.
2. – I giudizi vanno riuniti per essere congiuntamente trattati e decisi, in considerazione dell’identità delle parti e dell’analogia delle questioni proposte.
2.1. – In primo luogo, il ricorrente impugna l’art. 4, comma 1, lettera b), della legge reg. n. 1 del 2009, nella parte in cui esso aggiunge la lettera h-ter) al comma 1 dell’art. 44 della legge della stessa Regione 12 dicembre 2003, n. 26 (Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche), assegnando alla competenza regionale «la verifica del piano d’ambito e dei suoi aggiornamenti, approvati dall’Autorità d’ambito ai sensi dell’articolo 48, comma 2, lettera b), ferme restando le funzioni dell’Autorità di cui all’articolo 149, comma 6, del D.Lgs. 152/2006».
Impugna, del pari, l’art. 5 della stessa legge reg. n. 1 del 2009, nella parte in cui sostituisce il secondo periodo del comma 4 dell’art. 48 della citata legge reg. n. 26 del 2003, prevedendo che la Giunta regionale verifica il piano d’àmbito «in base ai criteri di cui all’articolo 149, comma 6, del D.Lgs. 152/2006 e detta, ove necessario, prescrizioni vincolanti».
2.1.1. – Secondo la difesa dello Stato, tali disposizioni, attribuendo la funzione di verifica del piano d’àmbito alla Regione, violano gli artt. 149, comma 6, e 161, comma 4, lettera b), del decreto legislativo n. 152 del 2006, i quali attribuiscono, invece, tale funzione al Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche e non a organi regionali. Di conseguenza, esse violerebbero l’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost., secondo cui lo Stato ha competenza legislativa esclusiva nelle materie della tutela della concorrenza e della tutela dell’ambiente.
2.1.2. – Le questioni sono fondate.
Le norme censurate attribuiscono alla Regione le competenze amministrative di controllo relative alla pianificazione d’àmbito, che sono, invece, attribuite dagli evocati parametri interposti al Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche.
Questa Corte ha già affermato che tale pianificazione deve essere ricondotta alla materia della «tutela della concorrenza, di competenza legislativa esclusiva dello Stato, perché è strettamente funzionale alla gestione unitaria del servizio e ha, perciò, lo scopo di consentire il concreto superamento della frammentazione della gestione delle risorse idriche, al fine di inserire armonicamente tale gestione in un piú ampio quadro normativo diretto alla razionalizzazione del mercato del settore» (sentenza n. 246 del 2009, punto 13.1. del Considerato in diritto).
Ne consegue l’illegittimità costituzionale delle disposizioni regionali denunciate, perché recano una disciplina difforme da quella statale in un settore, quello della pianificazione d’àmbito, che è precluso alla Regione.
2.2. – In secondo luogo, sono censurati gli artt. 5 e 8 della legge reg. n. 1 del 2009, nella parte in cui essi modificano gli artt. 48 e 51 della legge reg. n. 26 del 2003, prevedendo, rispettivamente, che: a) l’Autorità d’àmbito «determina il sistema tariffario d’àmbito in conformità alle prescrizioni regionali che tengono conto anche dell’esigenza di graduare nel tempo le eventuali variazioni tariffarie e articolare la tariffa per zone territoriali e soggetti svantaggiati» (art. 48, comma 2, lettera e); b) il sistema tariffario è determinato dall’Autorità d’àmbito in conformità alle prescrizioni regionali (art. 51, comma 1).
2.2.1. – Secondo la difesa dello Stato, tali disposizioni, stabilendo che la tariffa del servizio idrico integrato sia determinata sulla base delle prescrizioni dell’amministrazione regionale, si pongono in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost., in base al quale lo Stato ha competenza legislativa esclusiva nelle materie della tutela della concorrenza e della tutela dell’ambiente, perché violano, quali norme interposte: a) i commi 2 e 4 dell’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006, che prevedono, rispettivamente, che «Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, su proposta dell’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, tenuto conto della necessità di recuperare i costi ambientali anche secondo il principio “chi inquina paga”, definisce con decreto le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua» (comma 2) e che «L’Autorità d’àmbito, al fine della predisposizione del Piano finanziario di cui all’art. 149, comma 1, lettera c), determina la tariffa di base, nell’osservanza delle disposizioni contenute nel decreto di cui al comma 2, comunicandola all’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti ed al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio» (comma 4); b) il «combinato disposto» dell’art. 161, comma 4, lettera a), del citato decreto legislativo n. 152 del 2006 e dell’art. 6, comma 2, lettera b) del d.P.R. n. 90 del 2007, ai sensi del quale, sulla base dei criteri fissati dal Comitato interministeriale prezzi, il Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche – che, in forza dell’art. 1, comma 5, del decreto legislativo 8 novembre 2006 (Disposizioni correttive e integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale), ha sostituito l’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti – predispone con delibera il metodo tariffario per la determinazione della tariffa di cui al citato art. 154.
2.2.2. – Le questioni riferite alle norme interposte dei commi 2 e 4 dell’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 sono fondate, con conseguente assorbimento delle altre.
Le norme censurate recano una disciplina della tariffa del servizio idrico integrato, prevedendo che questa sia determinata sulla base delle prescrizioni dell’amministrazione regionale, mentre i citati parametri interposti dei commi 2 e 4 dell’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 attribuiscono al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio la definizione delle componenti di costo per la determinazione della «tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua» e all’Autorità d’àmbito la determinazione della tariffa di base.
Come affermato da questa Corte nella citata sentenza n. 246 del 2009, la disciplina della tariffa del servizio idrico integrato contenuta nell’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 è ascrivibile, «in prevalenza, alla tutela dell’ambiente e alla tutela della concorrenza, materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato». Attraverso la determinazione della tariffa nell’àmbito territoriale ottimale, il legislatore statale ha fissato, infatti, livelli uniformi di tutela dell’ambiente, perché ha inteso perseguire la finalità di garantire la tutela e l’uso, secondo criteri di solidarietà, delle risorse idriche, salvaguardando la vivibilità dell’ambiente e «le aspettative ed i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale» e le altre finalità tipicamente ambientali individuate dagli artt. 144 (Tutela e uso delle risorse idriche), 145 (Equilibrio del bilancio idrico) e 146 (Risparmio idrico) dello stesso decreto legislativo. La finalità della tutela dell’ambiente viene, inoltre, in rilievo anche in relazione alla scelta delle tipologie dei costi che la tariffa è diretta a recuperare, perché tra tali costi sono espressamente inclusi quelli ambientali, da recuperare «anche secondo il principio “chi inquina paga”» (art. 154, comma 2). I profili della tutela della concorrenza vengono poi in rilievo, perché, nella determinazione della tariffa, si persegue anche il fine di ottenere un equilibrio economico-finanziario della gestione e di assicurare all’utenza efficienza ed affidabilità del servizio (art. 151, comma 2, lettere c, d, e); fine che è raggiunto determinando la tariffa secondo un meccanismo di price cap (artt. 151 e 154, comma 1), diretto ad evitare che il concessionario unico abusi della sua posizione dominante (punto 17.4. del Considerato in diritto della richiamata sentenza).
Ne consegue l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 della legge reg. n. 1 del 2009, nella parte in cui sostituisce la lettera e) del comma 2 dell’artt. 48 della legge reg. n. 26 del 2003, e dell’art. 8 della stessa legge reg. n. 1 del 2009, nella parte in cui sostituisce il comma 1 dell’art. 51 della citata legge reg. n. 26 del 2003, perché tali disposizioni intervengono, con una disciplina difforme da quella statale, in un settore, quello della tariffa del servizio idrico integrato, la cui regolamentazione è preclusa alla Regione.
2.3. – In terzo luogo, sono censurate le lettere p) ed r) del comma 1 dell’art. 3 della legge reg. n. 10 del 2009.
La censurata lettera p) del comma 1 dell’art. 3 della legge reg. n. 10 del 2009, che modifica l’art. 48, comma 2, lettera e), della legge reg. n. 26 del 2003, come sostituito dall’art. 5 della legge reg. n. 1 del 2009, attribuisce alla Regione la competenza a fissare disposizioni per la determinazione del sistema tariffario da parte dell’Autorità d’àmbito, limitatamente alle ipotesi di separazione fra gestione delle reti ed erogazione del servizio.
Analogamente, la censurata successiva lettera r), che sostituisce l’art. 51, comma 1, della legge reg. n. 26 del 2003, come modificato dall’art. 8 della legge reg. n. 1 del 2009, prevede che l’Autorità d’ambito determina il sistema tariffario «nel rispetto della normativa nazionale vigente e, limitatamente alle ipotesi di separazione fra gestione delle reti ed erogazione del servizio, delle disposizioni regionali in materia».
2.3.1. – Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, tali disposizioni violano i commi 2 e 4 dell’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 e l’art. 161, comma 4, dello stesso decreto legislativo e, di conseguenza, violano l’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost., perché incidono illegittimamente nelle materie della tutela della concorrenza e della tutela dell’ambiente, di competenza legislativa esclusiva statale, per motivi analoghi a quelli già prospettati con il ricorso n. 26 del 2009. In particolare, l’ipotesi della separazione della gestione delle reti dall’erogazione del servizio contemplata dalle norme censurate non giustificherebbe un diverso sistema tariffario, perché anche in tal caso risulterebbe applicabile la disciplina generale del d.m. 1° agosto 1996 (Metodo normalizzato per la definizione delle componenti di costo e la determinazione della tariffa di riferimento del servizio idrico integrato).
2.3.2. – Le questioni riferite alle norme interposte dei commi 2 e 4 dell’art. 154, del d.lgs. n. 152 del 2006 sono fondate, per i motivi già esposti al punto 2.2.2., con conseguente assorbimento delle altre.
Anche in questo caso le norme censurate recano una disciplina della tariffa del servizio idrico integrato, prevedendo, seppure nel particolare caso della separazione della gestione delle reti dall’erogazione del servizio, che detta tariffa sia determinata sulla base delle prescrizioni dell’amministrazione regionale, mentre i citati parametri interposti dei commi 2 e 4 dell’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 – come visto – attribuiscono al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio la definizione delle componenti di costo per la determinazione della «tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua» e all’Autorità d’àmbito la determinazione della tariffa di base.
Poiché la disciplina della tariffa del servizio idrico integrato è ascrivibile alla tutela dell’ambiente e alla tutela della concorrenza, materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, è precluso al legislatore regionale intervenire nel settore, con una disciplina difforme da quella statale.
2.4. – In quarto luogo, è censurata la lettera q) del comma 1 dell’art. 3 della legge reg. n. 10 del 2009, che sostituisce l’art. 48, comma 4, secondo periodo, della legge reg. n. 26 del 2003, come modificato dall’art. 5 della legge reg. n. 1 del 2009, prevedendo che la Giunta regionale, sentito il Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche, verifica il piano d’àmbito «per i profili di sua competenza ai sensi dell’articolo 149 del D.Lgs. 152/2006 e detta, ove necessario, prescrizioni vincolanti».
2.4.1. – Per la difesa dello Stato, tale disposizione, attribuendo la funzione di controllo sul piano d’àmbito alla Giunta regionale, si pone in contrasto con quanto disposto dai piú volte evocati artt. 149, comma 6, e 161, comma 4, lettera b), del d.lgs. n. 152 del 2006 e invade, perciò, le competenze legislative statali in materia di tutela della concorrenza e dell’ambiente di cui all’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost.
2.4.2. – Le questioni sono fondate, per i motivi già esposti al punto 2.1.2.
La norma censurata attribuisce alla Giunta regionale le competenze amministrative di controllo relative alla pianificazione d’àmbito, che sono, invece, attribuite dagli evocati parametri interposti al Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche.
Poiché la disciplina della pianificazione d’àmbito rientra – come visto – nella materia della tutela della concorrenza, di competenza legislativa esclusiva dello Stato, le disposizioni regionali denunciate sono illegittime, perché intervengono in un settore, quello della pianificazione d’àmbito, che è precluso alla Regione.
2.5. – È infine censurato l’art. 15, comma 9, della legge reg. n. 10 del 2009, il quale dispone che «Sono fatti salvi e si intendono approvati ai sensi e per gli effetti delle prescrizioni regionali di cui all’articolo 51 della L.R. n. 26/2003, come modificato dall’articolo 8 della legge regionale 29 gennaio 2009, n. 1 […], gli atti emanati in attuazione conforme della Delib. G.R. n. 8/5448 del 2007, ivi inclusi i Piani d’Ambito di cui all’articolo 149 del D.Lgs. 152/2006, approvati prima dell’entrata in vigore della presente legge».
2.5.1. – Per la difesa dello Stato, tale disposizione invade la competenza legislativa statale in materia di tutela della concorrenza e di tutela dell’ambiente, di cui all’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost., perché si pone in contrasto con: a) i commi 2 e 4 dell’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006, in quanto opera una illegittima sanatoria del vizio che affligge gli atti emanati in attuazione della citata deliberazione della Giunta Regionale, «atteso che tali atti risultano adottati in carenza di alcuna normativa che attribuisse alla Regione il potere di determinare un proprio metodo tariffario»; b) il «principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione», perché ha effetti sananti in relazione a una analoga situazione, per la quale «da parte della Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche […] è stato proposto ricorso al Capo dello Stato».
2.5.2. – Le questioni riferite alle norme interposte dei commi 2 e 4 dell’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 sono fondate, con conseguente assorbimento delle altre.
La norma censurata reca una disciplina della tariffa del servizio idrico integrato, facendo «salvi» e dichiarando «approvati», «ai sensi e per gli effetti delle prescrizioni regionali di cui all’articolo 51 della L.R. n. 26/2003, come modificato dall’articolo 8 della legge regionale 29 gennaio 2009, n. 1», gli atti di determinazione della tariffa delle Autorità d’àmbito e i piani d’àmbito già adottati; i citati parametri interposti dei commi 2 e 4 dell’art. 154, del d.lgs. n. 152 del 2006 – come visto piú volte – attribuiscono, invece, al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio la definizione delle componenti di costo per la determinazione della «tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua» e all’Autorità d’àmbito la determinazione della tariffa di base.
Come già piú volte osservato, la disciplina della tariffa del servizio idrico integrato è ascrivibile alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Ne consegue l’illegittimità costituzionale della disposizione denunciata, perché essa interviene in settori, quelli della tariffa del servizio idrico integrato e della pianificazione d’àmbito, la cui disciplina è preclusa alla Regione.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, lettera b), della legge della Regione Lombardia 29 gennaio 2009, n. 1 (Modifiche alle disposizioni generali del servizio idrico integrato di cui alla legge regionale 12 dicembre 2003, n. 26 «Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche»), nella parte in cui aggiunge la lettera h-ter) al comma 1 dell’art. 44 della legge della stessa Regione 12 dicembre 2003, n. 26 (Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche);
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 della legge della Regione Lombardia n. 1 del 2009, nella parte in cui sostituisce la lettera e) del comma 2 e il secondo periodo del comma 4 dell’art. 48 della legge n. 26 del 2003 della stessa Regione;
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 8 della legge della Regione Lombardia n. 1 del 2009, nella parte in cui sostituisce il comma 1 dell’art. 51 della legge n. 26 del 2003 della stessa Regione;
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettere p), q) ed r), e dell’art. 15, comma 9, della legge della Regione Lombardia 29 giugno 2009, n. 10 (Disposizioni in materia di ambiente e servizi di interesse economico generale – Collegato ordinamentale).
Cosí deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14 aprile 2010.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Franco GALLO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 23 aprile 2010.
Cons. Stato Sez. VI n. 5256 del 8 settembre 2009 Rifiuti. Bonifiche
Rifiuti. Bonifiche
E’ illegittima l’integrazione dei parametri del DM n. 471/1999 degli obiettivi di qualità da rispettare, introdotti dalla Conferenza di servizi ministeriale in base al parere dell’Istituto Superiore di sanità, anche nel caso di reimmissione - delle medesime acque reflue depurate - nella falda sotterranea.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha
pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 9510 del 2004 proposto dalla Kuwait
Raffinazione e Chimica s.p.a., in persona legale rappresentante p.t.,
rappresentata e difesa dall'avv. prof. Franco Giampietro ed
elettivamente domiciliata in Roma via F. Sacchetti n. 114;
contro
il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare,
in persona del Ministro p.t., e la Conferenza dei servizi del
14.5.2002, del 29.4.2003 e del 14.7.2003 convocate ai sensi dell'art.
14 L. 241/1990, in persona dei rappresentanti legali, rappresentati e
difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono
per legge domiciliati in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
e nei confronti
del Ministero della Salute, dell'Istituto Superiore della Sanità, del
Ministero delle attività produttive, del Commissario delegato per
l'emergenza ambientale in Campania, della Regione Campania,
dell'Amministrazione provinciale di Napoli e della Q8 Quaser
s.r.l.(già F. C. e figli s.p.a.), in persona dei rispettivi
rappresentanti legali p.t., non costituiti in giudizio; nonché del
Comune di Napoli, rappresentato e difeso dagli avvocati Edoardo
Barone e Giuseppe Tarallo elettivamente domiciliato in Roma corso
Vittorio Emanuele II, presso il dott. Gian Marco Grez;
per la riforma,
in parte qua, della sentenza del Tribunale amministrativo regionale
della Campania, Napoli Sez. I, n. 7756/2004 in data 3 maggio 2004,
resa tra le parti;
visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti intimate;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
visti gli atti tutti della causa;
alla pubblica udienza del 5 maggio 2009, relatore il Consigliere
Domenico Cafini, uditi l'avv. Petretti per delega dell'avv.
Giampietro, l'avv. De Vivo per delega dell'avv. Tarallo e l'avv.
dello Stato Elefante;
ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
1. La società Kuwait Raffinazione e Chimica s.p.a (di seguito KRC) - che dal 1990 espletava attività industriali nello stabilimento petrolchimico di Napoli e aveva avviato, nel 1995, alcune iniziative di risanamento del sito di produzione, ricompreso tra quelli di rilievo nazionale ex art. 1, comma 4, L 9.12.1998, n. 426 - presentava in data 31.3.2001 (dopo che a seguito del D.M. 25.10.1979, n. 471, riguardante il "regolamento recante i criteri, procedure e modalità per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino dei siti inquinati", aveva inviato alle competenti autorità la comunicazione di cui all'art. 9, commi 1 e 3, e 15 del D.M. citato, allegandovi la necessaria documentazione, e poi anche un documento riferito alla "studio idrogeologico-ambientale ed attività di messa in sicurezza dei siti KRC di Napoli") il Piano di caratterizzazione dei siti KRC di Napoli (aree stabilimento e Benit), sottoposto dapprima all'esame della Conferenza dei servizi istruttoria del 18.9.2001 e, produceva, altresì, in data 8.1.2002, a seguito delle osservazioni di detta Conferenza, un "Addendum" al detto Piano di caratterizzazione stesso, ritenuto idoneo nella successiva Conferenza dei Servizi in data 17.1.2002.
2. Avverso gli atti di tale Conferenza dei servizi e di altre svoltesi successivamente, la KRC s.p.a. proponeva cinque ricorsi al T.a.r. della Campania che, previa loro riunione, venivano accolti parzialmente con la sentenza in epigrafe specificata.
3. Tale sentenza, nella parte in cui non ha accolto i ricorsi originari, viene ora contestata dalla società appellante, attraverso i seguenti motivi di diritto:
a) error in iudicando: violazione di legge e di regolamento ed eccesso di potere sotto svariati profili (difetto dei presupposti di fatto e per mancanza di accertamenti tecnici preliminari essenziali, manifesta contraddittorietà ed irragionevolezza; violazione del principio di proporzionalità);
b) error in iudicando: violazione di legge (art. 17, D.Lgs. n. 22/1997 e succ. modifiche) e di regolamento (D.M. n .471/1999) ed eccesso di potere per contraddittorietà;
c) carenza assoluta di motivazione della sentenza impugnata in ordine alla illegittimità delle prescrizioni delle Conferenze di servizi, che recepiscono l'apporto consultivo dell'ISS in riferimento ai valori limite relativi al MTBE non previsti nel D.M. n. 471/1999.
Nelle conclusioni la società ricorrente chiede che, in riforma della sentenza gravata in parte qua e in accoglimento dei riproposti motivi non condivisi dai primi giudici, sia accolto il proposto appello, con ogni consequenziale statuizione in ordine alle spese del giudizio.
Nel giudizio di secondo grado si è costituito il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare che, con un'articolata memoria, ha replicato ai rilievi ex adverso svolti nell'atto di appello, concludendo per la sua reiezione.
Anche il Comune di Napoli si è costituito in giudizio, opponendosi al gravame.
Con memoria, datata 22.4.2009, la società appellante ha svolto ulteriori argomentazioni con riguardo in particolare:
- allo "scarico delle acque di falda depurate nel canale denominato "Corsea", osservando che la propria tesi, respinta nella sentenza impugnata, secondo cui lo scarico nel canale predetto delle acque emunte dalla falda deve rispettare i limiti di cui al D.Lgs. n. 152/1999 e non già quelli più rigorosi di cui al D.M. n. 471/1999, appare meritevole di accoglimento anche alla luce delle novità normative nel frattempo intervenute (in particolare, dell'art. 243 D.Lgs n. 152/2006) e dei recenti orientamenti della giurisprudenza;
- "alla prescrizione della Conferenza dei servizi del 14.7.2003, che ha imposto alla KRC di integrare il piano di caratterizzazione già approvato", rilevando la propria sopravvenuta carenza di interesse alla decisione del merito del secondo motivo del ricorso in appello, avendo già ottemperato alla prescrizione ministeriale in questione;
- "al limite di 10 mg/l con riferimento al parametro MTBE" rappresentando al riguardo, infine, che la posizione dell'Istituto superiore di Sanità (ISS) in ordine al detto parametro di accettabilità del MTBE era stata fatta propria dal Ministero dell'ambiente e che né l'ISS né la Conferenza di servizi avevano il potere di integrare, nell'ipotesi in cui determinati parametri (quali appunto l'MTBE) non siano specificamente previsti, il dettato di un decreto interministeriale recante un regolamento, approvato dopo apposita procedura, definita ex lege (ex art. 17, comma 1, del D.L. D.Lgs. n. 22/1997) e nella specie, rimasta inosservata; tesi questa accolta nella gravata decisione, ma soltanto in relazione ai parametri idrocarburi totali e piombo tetraetile, omettendosi invece ogni pronuncia sul parametro MTBE.
4. Alla pubblica udienza del 5 maggio 2009 la causa, infine, è stata assunta in decisione su concorde richiesta delle parti.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Va preso atto, innanzitutto, di quanto dichiarato dall'appellante circa la sopravvenuta carenza di interesse, da parte sua, alla decisione del merito sul secondo motivo come sopra proposto, avendo ottemperato la s.p.a. KRC (nel 2004) alla prescrizione ministeriale di cui alla Conferenza di servizi del 14.7.2003, che aveva imposto alla società medesima di integrare il piano di caratterizzazione, e avendo precisato la ricorrente che le attività di caratterizzazione si erano concluse da vari anni e comunque nel 2008 l'ARPAC aveva comunicato di avere approvato i relativi risultati.
2. Quanto alle censure centrali dell'appello (prospettate nel primo e terzo motivo, che possono essere esaminati congiuntamente), la società KRC contesta la sentenza impugnata per avere disatteso le doglianze (riproposte nella presente sede) riguardanti l'imposizione dei limiti stabiliti dalla apposita tabella del D.M. n. 471/1999, concernente i criteri, le procedure e e le modalità per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinanti anziché di quelli previsti dall'allegato 5 al D.Lgs n. 152/1999, relative alla tutela dall'inquinamento delle acque.
Con tale motivo si sostiene, in sintesi, che, essendo stata autorizzata la KRC a sversare le acque depurate in un canale creato per convogliarle in mare, avrebbe dovuto applicarsi nella specie la disciplina sugli scarichi nelle acque superficiali e nelle fognature, anziché quella sulla bonifica dei siti inquinati.
Contro tale tesi viene argomentato dal Ministero appellato che l'obiettivo della disciplina degli interventi di messa in sicurezza d'emergenza è il contenimento della diffusione degli inquinanti e la rimozione delle fonti inquinanti, in attesa degli interventi di bonifica e ripristino ambientale e, inoltre, che gli interventi di messa in sicurezza si inseriscono nella fase iniziale del trattamento del sito, sicché ad essi è necessario ricorrere, per contenere le fonti inquinanti, a concentrazioni che possono essere tollerate se riferite a tale breve fase iniziale, ma non a regime, essendo ad essi estraneo l'obiettivo di risanamento del sito (che invece è perseguito dagli interessi di bonifica e ripristino ambientale, i quali in linea con i principi comunitari della normativa di settore, garantiscono concentrazione e limiti che sono accettabili, a tutela della salute e dell'ambiente, in relazione al tipo di fruizione determinato in conformità con l'interesse pubblico cui è destinata la risorsa volta a volta considerata).
Aggiungasi a ciò - sempre secondo la difesa del Ministero appellato - che nel caso specifico delle acque sotterranee l'obiettivo di risanamento che va perseguito, per precise ragioni di principio, è quello proprio che garantisca l'uso incondizionato della risorsa idrica e che pertanto consenta l'uso potabile delle acque e, in proposito, il D.M. 25.10.1999 n. 471 consente di garantire gli obiettivi di tutela qualitativi e quantitativi che privilegino la destinazione dell'acqua in via prioritaria al consumo umano rispetto agli altri usi
Alla stregua della citata legge n. 36/1994 (in particolare dell'art. 3) sarebbe dunque incongruo - ad avviso della parte appellata - il richiamo della società ricorrente all'applicazione dei limiti previsti per gli scarichi industriali, presupponendo ciò (contra legem) che gli interventi in questione non siano ispirati dalla necessità di preservare la falda e poterla utilizzare in modo compatibile con le direttive generali di governo dell'acqua e con modalità tali da soddisfare le esigenze generali della collettività, ma al contrario per lo smaltimento.
3. Così riassunte le contrapposte tesi delle parti in causa, il Collegio osserva:
- che, successivamente all'atto introduttivo del giudizio, il D.Lgs. n. 152/2006 ha disposto in modo specifico, nell'art. 243, in ordine allo scarico delle acque emunte, nell'ambito delle operazioni di bonifica, chiarendo un principio già insito nel D.Lgs. n. 152/1999, ossia che lo scarico delle acque predette dalla falda nell'ambito dei procedimenti di bonifica di un determinato sito, deve attenersi ai limiti di emissione delle acque reflue industriali, qualora sia immesso in acque superficiali, limiti che corrispondono appunto a quelli indicati dal D.Lgs. n. 152/1999 ed inoltre che, come evidenziato dall'appellante, occorre fare riferimento - in relazione allo scarico in fognatura delle acque, pur considerata la norma speciale di cui al comma 1 dell'art. 243 cit. - nell'ambito della stessa disciplina degli scarichi richiamata, all'art. 107, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006, che rinvia ai valori dell'allegato 5 e relativa tabella;
- che anche la giurisprudenza amministrativa, richiamata dalla soc. KRC, ha avuto occasione comunque di riconoscere l'applicabilità dell'art. 30, comma 6, del D.Lgs. n. 152/1999 allo scarico di corpi idrici superficiali delle acque di falda precedentemente emunte e sottoposte a trattamento di depurazione, nell'ambito dei procedimenti di bonifica, ritenendo applicabili i diversi valori di contaminazione di cui al D.M. n. 471/1999 soltanto nelle ipotesi in cui le acque emunte siano destinate ad essere riammesse in falda (cfr. (T.a.r. Puglia, Lecce, 11.6.2007, n. 2247; T.a.r. Friuli Venezia Giulia 28.1.2008; T.a.r. Sicilia, Catania,, 29.1.2008, n. 207);
- che peraltro il Comune di Napoli, in accoglimento della tesi esposta dalla società ricorrente, il 24.1.2005 ha rilasciato in suo favore l'autorizzazione allo scarico nella fognatura gestita dal Comune stesso, ai sensi del D.Lgs. n. 152/1999, previo trattamento dell'impianto della società medesima;
- che, con riguardo a quanto sopra ribadito dall'odierna appellante, in relazione al limite di 10 mg/l con riferimento al parametro MTBE, il Ministero appellato ha recepito nel caso in esame la posizione dell'ISS circa il parametro di accettabilità dell'MTBE, pur non avendo né l'ISS stesso, né la Conferenza di servizi alcun potere di integrare - ove taluni parametri, ivi compreso l'MTBE, non siano specificamente previsti - quanto già disposto da un regolamento, approvato a seguito di apposita procedura ai sensi della legge n. 22/1977 (art. 17), nel caso, per l'appunto, non rispettata; tesi questa prospettata dalla ricorrente e condivisa, del resto, nella medesima decisione impugnata, anche se con riguardo ai soli parametri "idrocarburi totali e piombo tetraetile", non essendosi pronunciato invece il T.a.r sul parametro MBTE, e che in proposito, inoltre, il principio secondo cui i parametri stabiliti all'esito del procedimento ex D.Lgs. n. 22/1997 non possono essere modificati né dall'ISS, né dalle Conferenze di servizi è stato ribadito, con specifico riferimento al parametro MTBE, sia dalla giurisprudenza amministrativa, richiamata dall'appellante (che ha ritenuto illegittima la prescrizione imposta in sede di approvazione di un progetto di bonifica, finalizzato al raggiungimento di un valore di parametro MTBE nelle acque sotterranee, sia anche dal recente parere dell'ISS 12.9.2006 n. 45848 (depositato dall'appellante in allegato alla memoria del 22.4.2009);
- che quest'ultimo parere ha confermato le predette conclusioni con riguardo al valore di MTBE nelle acque sotterranee, essendo volto a definire un valore di riferimento generico per il parametro MTBE (appartenente alla famiglia degli eteri e non definibile un idrocarburo, caratterizzato dalla sola presenza di carbonio e di idrogeno) nelle acque profonde come "concentrazione di soglia di contaminazione", sulla base della nuova normativa di cui al D.Lgs. n. 152/2006), "e sia per i procedimenti di bonifica effettuati secondo i criteri ex D.M: n. 471/1999" ed affermando anche che la concentrazione di riferimento per l'MTBE nelle acque sotterranee, pur non essendo modificata dallerecenti novità normative "non dovrebbe comunque superare il valore di concentrazione della soglia olfattiva, che è compreso in un "range tra 20 e 40 mg/l"; con ciò chiaramente superando, di conseguenza, l'assimilazione dell'MTBE agli idrocarburi, evidenziata nei precedenti pareri dell'ISS, richiamati negli atti impugnati in primo grado;
- che da ciò consegue che secondo lo stesso ISS, deve considerarsi tecnicamente infondato il valore limite originario di 10 mg/l, imposto dagli atti impugnati nel giudizio di prime cure, che rinviano ai precedenti pareri dell'ISS, richiamandosi in essi peraltro il valore limite dell'MTBE esclusivamente per lo scarico immesso nelle acque sotterranee, omettendo qualsiasi richiamo ad altri corpi ricettori, sicché, sulla base di tale precisazione, il limite dell'MTBE disposto nei confronti della s.p.a KRC non è applicabile - come evidenziato dalla parte appellante - allo scarico delle acque emunte e depurate in corpi idrici superficiali o in fognatura, vigendo a tale riguardo la normativa di cui al D.Lgs. m. 152/2006.
4. Alla stregua delle considerazioni che precedono, fermo restando che l'integrazione da parte del Ministero appellato, sulla base dei pareri dell'ISS, dei valori tabellari del D.M. n. 471/1999, deve ritenersi illegittima, come già statuito nella sentenza impugnata con riferimento agli altri due parametri sopra specificati, l'originario limite di 10 mg/l per l'MTBE, riguardante la concentrazione di tale parametro in riferimento alla reimmissione delle acque depurate nelle sole acque sotterranee, risulta comunque superato, come precisato anche dall'odierna appellante, dallo stesso ISS, che ha ritenuto erronea, sotto il profilo tecnico, l'assimilazione (effettuata dallo stesso ISS nel 2001) dell'MTBE agli idrocarburi.
Deve accogliersi pertanto la domanda originaria della ricorrente per quanto riguarda il parametro MTBE, essendo la stessa fondata su ragioni di diritto che appaiono identiche rispetto a quella già accolte dal T.a.r della Campania nella sentenza oggetto dell'odierno appello per gli altri due parametri sopra specificati; mentre non possono condividersi, per quanto innanzi precisato, le considerazioni sopra esposte della parte appellata..
Di conseguenza, in accoglimento di quanto richiesto dall'appellante, vanno annullate le prescrizioni con cui la Conferenza di servizi ministeriali hanno imposto alla società appellante il rispetto del suddetto limite di mg/l per l'MTBE, sia in relazione agli scarichi delle acque depurate nei corpi idrici superficiali (nella specie nel canale Corsea o comunque al mare) sia in relazione allo scarico in fognatura nelle medesime acque reflue depurate dall'impianto di trattamento, sia infine, come illegittima integrazione dei parametri del D.M. n. 471/1999 degli obiettivi di qualità da rispettare, anche nel caso di reimmissione delle medesime acque depurate nella falda sotterranea.
Quanto alla spese del giudizio, ritiene il Collegio che nella specie sussistano i presupposti, in relazione alla particolarità della controversia, per disporre la compensazione integrale delle stesse tra le parti in causa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sul ricorso in l'appello in epigrafe specificato, lo accoglie e, per l'effetto, annulla in parte qua la sentenza impugnata.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 5 maggio 2009, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez. VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:
Claudio Varrone Presidente
Paolo Buonvino Consigliere
Domenico Cafini Consigliere est.
Maurizio Meschino Consigliere
Manfredo Atzeni Consigliere
TAR VENETO : storica sentenza in materia di parchi
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, seconda sezione, costituito da:
Avviso di Deposito
del
a norma dell’art. 55
della L. 27 aprile
1982 n. 186
Il Direttore di Sezione
Giuseppe Di Nunzio - Presidente
Riccardo Savoia - Consigliere, relatore
Marco Morgantini - Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n.28/2008 proposto da ASSOCIAZIONE ITALIANA PER IL WORLD WIDE FUND FOR NATURE (WWF ITALIA) ONG ONLUS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Alvise Cecchinato e Susanna Geremia con elezione di domicilio presso lo studio degli stessi in Venezia, San Marco, 4603;
CONTRO
il Comune di San Michele al Tagliamento, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Alberto Borella, Stefania Piovesan e Franco Stivanello Gussoni con domicilio eletto presso lo studio dell’ultimo in Venezia, Dorsoduro n. 3593;
la Provincia di Venezia, in persona del presidente pro tempore, non costituita in giudizio;
la Regione del Veneto, in persona del presidente della Giunta regionale pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Ezio Zanon e Cecilia Ligabue, con elezione di domicilio presso l'Avvocatura regionale in Venezia, S. Polo 1429/b;
il Ministero per i beni e le attività culturali – Soprintendenza ai beni paesaggistici ed architettonici del Veneto Orientale, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
il Ministero dei Trasporti – Capitaneria di porto di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria per legge nella sua sede in Venezia, S. Marco 63;
il Ministero dell’Interno – Comando dei vigili del Fuoco di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
l’Agenzia del demanio filiale del Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
l’Agenzia delle dogane filiale del Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
il Consorzio di Bonifica Pianura Veneta tra il Livenza e il Tagliamento, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
l’A.u.l.s.s. n. 10 Veneto Orientale, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
e nei confronti di
Park Hotel già s.r.l. ed ora S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Ivone Cacciavillani e Giorgia Baldan con elezione di domicilio presso la Segreteria del T.A.R., ai sensi dell’art. 35 R.D. 26.6.1924 n. 1054;
per l'annullamento
previa emissione di provvedimenti cautelari, dei seguenti atti: 1) comune di S. Michele al Tagliamento, consiglio comunale, deliberazione 13 settembre 2007 n. 73, prot. n. 39328, avente ad oggetto “ditta Park Hotel s.r.l. – pratica di sportello unico n. 1 – proposta in data 8 giugno 2006, prot. n. 23790 – variante urbanistica ai sensi del d.p.r. 20 ottobre 1998 n. 447 e della circolare regionale 31 luglio 2001 n. 16, nonché dell’art. 48, comma 7 bis della l.r. 23 aprile 2004 n. 11. Approvazione definitiva”, pubblicata dal 12 ottobre 2007 per 15 giorni consecutivi e quindi sino al 27 ottobre 2007; 2) comune di S. Michele al Tagliamento, servizio urbanistica – demanio marittimo ed edilizia privata, concessione demaniale marittima 29 giugno 2007 prot. n. 26719, a favore della ditta Park Hotel s.r.l., avente ad oggetto “l’occupazione di un’area demaniale della superficie complessiva di mq 4.691,00 (di cui mq. 692,64 occupati da impianti di difficile rimozione (porzione di fabbricato a destinazione alberghiera), mq. 2.602,00 di area scoperta (giardino esclusivo) e mq. 1.396,36 per opere di facile rimozione), area giardino esclusivo) e mq. 1.396,36 per opere di facile rimozione), area situata in località Bibione Pineta, via passeggiata al mare n. 20, al fine di mantenere in uso esclusivo porzione di fabbricato a destinazione alberghiera, denominato “Park Hotel” e il giardino di pertinenza, area che a seguito della sentenza della Corte di Appello di Venezia n. 1692 del 1997 è stata dichiarata di proprietà del demanio pubblico dello stato – ramo trasporti e navigazione, sul punto è comunque pendente un giudizio innanzi al Tribunale di Venezia rubricato al n. 10545/04 rg., nonché di ristrutturare e ampliare il medesimo fabbricato a destinazione alberghiera, con annessa riqualificazione dei luoghi circostanti, da attuarsi attraverso l’istituto dello sportello unico per le attività produttive, ai sensi del d.p.r. n. 447/1998, art. 5 e della circolare n. 165/2001, e dell’art. 48, comma 7 bis 2, della l.r. n. 11/2004, per un canone annuale, relativo al 2007, di € 14.990,92 (valore dell’atto: € 299.818,40 equivalente a venti annualità del canone)”, conosciuta successivamente alla fine della pubblicazione della delibera sub a); 3) Comune di S. Michele al Tagliamento, servizio urbanistica – demanio marittimo ed edilizia privata, concessione demaniale marittima 29 giugno 2007 prot. n. 26720, a favore della ditta Park Hotel s.r.l., avente per oggetto “l’occupazione di un’area demaniale della superficie complessiva di mq. 4.936,68, area situata in località Bibione Pineta, via passeggiata al mare n. 20, al fine di realizzare un’autorimessa interrata con sovrastante zona piscine e solarium, teatro all’aperto convenzionato ad uso pubblico, chiosco-bar e servizi da destinare a pertinenza del complesso alberghiero denominato “Park Hotel”, da attuarsi attraverso l’istituto dello sportello unico per le attività produttive, ai sensi del d.p.r. n. 447/1998, art. 5, della circolare n. 165/2001, e dell’art. 48, comma 7 bis 2, della l.r. n. 11/2004, per un canone annuale, relativo al 2007, di € 6.812,62 (valore dell’atto: € 136.252,40 equivalente a venti annualità del canone)”, conosciuta successivamente alla fine della pubblicazione della delibera sub a); 4) i pareri espressi nelle conferenze dei servizi, e il provvedimento finale del Comune di S. Michele al Tagliamento, responsabile sportello unico; 5) tutti gli atti conseguenti (compresi gli atti Comune di S. Michele al Tagliamento, consiglio comunale, deliberazione 27 settembre 2007 n. 74, prot. n. 41028, di “comunicazioni del Sindaco” sul caso Carlin, Comune di S. Michele al Tagliamento, consiglio comunale, deliberazione 27 novembre 2007 n. 97, protocollo ignoto, di modifica ed integrazione del succitato provvedimento finale del responsabile e della succitata delibera consigliare di approvazione, per sanatoria di errori materiali di stesura e adeguamento alle osservazioni presentate e accolte, non ancora integralmente conosciuto);
nonchè con i motivi aggiunti
per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione, del permesso di costruire n. 13732 rilasciato dal Comune di S.Michele al Tagliamento alla S.p.a. Park Hotel in data 14.4.2008, della dichiarazione sostitutiva in atto notorio 11.4.2008 n. 13319 e delle note della Regione Veneto 7 e 12 maggio n. 237254 e n. 247393.
Visto il ricorso, ritualmente notificato e depositato presso la Segreteria con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune, Regione e Ministero dei trasporti intimati, nonché della società controinteressata;
Viste le memorie prodotte dalle parti tutte;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, nella pubblica udienza del 10 luglio 2008 - relatore il Consigliere Riccardo Savoia - i procuratori delle parti come da verbale d’udienza;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1 Espone l'associazione ricorrente che con istanza presentata in data 8.6.2006 l'attuale controinteressata proprietaria di un immobile uso alberghiero sulla spiaggia di Bibione fronte mare direttamente sull'arenile, da tempo in disarmo e con problemi di carenze igienico sanitarie e di sicurezza, anche a causa di un lunghissimo contenzioso giudiziario per occupazione di suolo pubblico, di cui alla sentenza della Corte d'appello di Venezia n. 1692 del 1997 impugnata, secondo la quale oltre metà del fabbricato si trova edificato in terreno demaniale, promuoveva procedura di sportello unico ai sensi per gli effetti dell'articolo 5 del d.p.r. 447 del 1998 in quanto richiamato dal comma 7 bis dell'articolo 48 della legge urbanistica veneta n. 11 del 2004, procedura finalizzata alla realizzazione di un progetto di ristrutturazione e ampliamento dell'attività produttiva ricettivo alberghiera con annessa riqualificazione dei luoghi circostanti. Intervento di notevole incidenza ambientale, ad avviso della ricorrente, poiché il fabbricato, direttamente prospiciente la spiaggia, sarebbe rialzato di due piani oltre i servizi.
Di fronte a esso, in porzioni dell'arenile che attualmente si presentano come distesa di arbusti e terra sabbiosa che degrada alla sabbia e quindi sino al mare (cosiddetti apparati di dune mobili pineta che costituiscono la peculiarità della spiaggia di Bibione pineta, come risulta dalla relazione di incidenza ambientale laddove si precisa di trovarsi di fronte a un habitat facilmente ascrivibile al rango di prioritario o perlomeno di elevato interesse naturalistico e paesaggistico), verrebbe creata una zona piscina, solarium, chiosco bar riservati all'albergo, nonché un teatro all'aperto da convenzionare a uso pubblico, il tutto al disopra di una autorimessa interrata, per 110 posti auto più vani deposito e accessori..
Il comune con l'assistenza continua e palese dell'avvocato Massimo Carlin, provvedeva a convocare una serie di conferenze di servizi ma l'iter procedimentale si rilevava incerto e tormentato. In particolare la provincia di Venezia, il cui parere è obbligatorio, dopo aver esaminato gli atti formulava parere contrario: osservava da un lato che la fattispecie non sarebbe stata sussumibile fra quelle regolate dallo sportello unico, posto che la variante urbanistica avrebbe pesantemente inciso sull'ambiente in contrasto con la pianificazione avulsa dal contesto, dall'altro riteneva che la procedura neanche avrebbe potuto essere iniziata riguardando il progetto aree su cui la richiedente non risultava avere titolo alcuno di disporre, in difetto di rilascio delle concessioni demaniali relative.
Il comune, sempre con l'assistenza del ricordato avvocato, riteneva di non condividere le obiezioni sulla utilizzabilità dello sportello unico; quanto alla questione sul difetto di titolo, rilasciava sin da subito le concessioni, in data 29 giugno 2007, nonostante il contrasto con la pianificazione vigente, oltre che con un atto di indirizzo del comune stesso, in vista della conformità con l'ipotetica variante.
Con l'ultima conferenza di servizi in data 13 luglio 2007 veniva adottato il provvedimento finale.
Successivamente veniva convocato Consiglio comunale nel giorno successivo a quello di scadenza per la presentazione delle osservazioni e in tale Consiglio, sempre presente a intervenire per l'amministrazione l'avvocato Carlin, le osservazioni venivano quasi tutte respinte e la variante di quel provvedimento finale approvata con pochissime modifiche.
Scoppiato di lì a poco il “caso Carlin”, come lo definisce la ricorrente, si teneva un altro Consiglio comunale in data 27 settembre 2007 in cui stante il grandissimo clamore venutosi a creare, venivano chiesti chiarimenti sul ruolo del predetto professionista in generale e anche specificamente in questa vicenda.
Il comune però a mezzo del sindaco assumeva una posizione in base alla quale osservava che il professionista non era alle dipendenze dell’ente e pertanto al massimo le considerazioni da questo svolte sarebbero qualificabili come pareri personali; la questione veniva discussa anche in un ulteriore Consiglio comunale, in data 27 novembre 2007, ma solo per sanatoria di asseriti errori materiali di stesura e per adeguamento alle osservazioni presentate accolte.
In effetti risulta che la controinteressata aveva presentato istanza di attivazione dello sportello unico per la modifica delle previsioni del piano regolatore,– pratica di sportello unico n. 1 – proposta in data 8 giugno 2006, prot. n. 23790 – variante urbanistica ai sensi del d.p.r. 20 ottobre 1998 n. 447 e della circolare regionale 31 luglio 2001 n. 16, nonché dell’art. 48, comma 7 bis della l.r. 23 aprile 2004 n. 11 per ristrutturare e ampliare il fabbricato a destinazione alberghiera, con annessa riqualificazione dei luoghi circostanti, al fine di realizzare un’autorimessa interrata con sovrastante zona piscine e solarium, teatro all’aperto convenzionato a uso pubblico, chiosco-bar e servizi da destinare a pertinenza del complesso alberghiero denominato “Park Hotel”, da attuarsi, appunto, attraverso l’istituto dello sportello unico.
Conseguentemente veniva chiesta la convocazione della conferenza dei servizi, ai sensi dell'articolo 14, comma 2-ter e successive modifiche della legge 241 del '90, all'esito della quale veniva adottato il provvedimento impugnato, comportante l’approvazione della variante parziale al piano regolatore, e rilasciato il permesso di costruire.
2. Avverso tali atti, nonché nei confronti dei verbali delle conferenze di servizi e del parere del CTR, nonché, ove occorra, della delibera giuntale veneta relativa agli indirizzi applicativi riguardanti il c.d. “sportello unico”, l’associazione ricorrente propone il ricorso in oggetto, deducendo censure relative sia alla formazione degli atti, sia al rilascio delle concessioni demaniali, sia ai consequenziali rilasciati permessi di costruire.
Si è costituito il Comune, deducendo l’inammissibilità del gravame, e la sua infondatezza.
Si è costituita anche la controinteressata , eccependo il difetto di interesse nei medesimi termini espressi dall’amministrazione e controdeducendo nel merito.
Si sono costituite anche la Regione Veneto e il Ministero dei Trasporti deducendo a loro volta il difetto di legittimazione attiva del WWF Italia e l’infondatezza delle doglianze proposte.
All’odierna udienza, dopo la concessione di decreto presidenziale d’urgenza e rinvio per consentire la trattazione congiunta all’atto di motivi aggiunti con cui sono stati impugnati i rilasciati permessi di costruire, e discussione, la causa è passata in decisione.
3. Anzitutto deve essere esaminata l’eccezione di difetto di legittimazione attiva svolta dalle parti resistenti.
3.1 Come è noto, il problema della legittimazione di organismi esponenziali delle varie componenti sociali ai fini dell’impugnativa di provvedimenti lesivi dell’interesse alla conservazione dei valori ambientali da tempo oggetto di un intenso dibattito sia in dottrina che in giurisprudenza, è stato affrontato dal Legislatore all’atto della istituzione del Ministero dell’ambiente.
Al riguardo l’articolo 18 della legge n.349/86 prevede infatti che le Associazioni individuate ai sensi dell’art.13 possono intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi.
A fronte di una scelta del Legislatore che individua la situazione legittimante nel preventivo riconoscimento dell’Associazione, inizialmente la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto che la mancata inclusione di una associazione ambientalista negli elenchi ministeriali previsti dalle norme sopra citate comportasse la carenza in radice di legittimazione all’impugnazione di provvedimenti incidenti in materia ambientale.
Alla stregua di tale indirizzo, l’esistenza di associazioni comunque legittimate (perché riconosciute) non preclude al Giudice di accertare caso per caso la legittimazione di singoli organismi non accreditati, purchè gli stessi esibiscano elementi di differenziazione e un concreto e stabile collegamento con un dato territorio, tale da rendere localizzabile l’interesse esponenziale.
Ed infatti, è stato notato dalla giurisprudenza come, ai sensi dell’art.13 della legge 8 luglio 1986 n. 349, la legittimazione ad agire in giudizio da parte delle associazioni ambientaliste deve intendersi circoscritta alla tutela degli interessi ambientali specificati direttamente dalla legge.
Le associazioni ambientalistiche, riconosciute con decreto del Ministero dell’ambiente sono legittimate ad agire in giudizio per far valere interessi diffusi solo quando l’interesse all’ambiente assume qualificazione normativa con riferimento e nei limiti tracciati positivamente dalla legge n. 349/86, ovvero da altre fonti legislative intese a identificare beni ambientali in senso giuridico, con esclusione quindi degli atti che abbiano una valenza meramente urbanistica, in quanto diretti esclusivamente alla gestione del territorio, senza ricaduta alcuna su valori ambientali.
Il problema della legittimazione ad agire delle associazioni ambientalistiche è stato sino a oggi, oggetto di contrasti giurisprudenziali.
Tale legittimazione in materia urbanistica è stata intesa da certa giurisprudenza in termini più ampi, quale potere di agire “a salvaguardia degli interessi lato sensu ambientali”, per cui si è ritenuta ammissibile l’impugnativa di ogni provvedimento che incida sull’ambiente, anche se lo specifico bene oggetto del provvedimento impugnato non sia stato sottoposto ad uno specifico vincolo.
Altra giurisprudenza ha inteso tale legittimazione in termini restrittivi, nel senso che l’interesse ad agire di tali Associazioni può ammettersi nella misura in cui, una volta riconosciute ex L. 349/1986, l’interesse ambientale assuma giuridica rilevanza in forza di una specifica previsione normativa, ossia quando la norma identifica i “beni ambientali” tutelati in senso giuridico.
In ordine ai “beni ambientali o valori ambientali” alla cui salvaguardia sono legittimate le Associazioni, pur in mancanza di specifiche indicazioni da parte della legislazione statale e regionale, la dottrina è prevenuta a enucleare una serie di nozioni.
Si è cosi distinto tra “ambiente quale risulta dalla disciplina relativa al paesaggio (oggetto della tutela conservativa) e ambiente preso in considerazione dalle norme poste a protezione contro fattori aggressivi (difesa del suolo, dell’aria, dell’acqua) ed ancora dell’ambiente quale oggetto di disciplina urbanistica e di tutela del territorio.
L’elemento unificante di tutte queste elaborazioni è, comunque, dato dal fatto che l’ambiente in senso giuridico va considerato come un insieme che, pur comprendendo vari beni o valori, quali flora, fauna, suolo , acqua, si distinguono ontologicamente da questi in quanto si identifica in una realtà priva di consistenza materiale.
Ed è alla nozione di ambiente come complesso di cose che racchiude un valore collettivo costituente specifico oggetto di tutela che, in sostanza si riferisce la legge 8 luglio 1986, n. 349, il cui art.1, secondo comma, individua le finalità attribuite all’istituito Ministero dell’Ambiente nell’assicurare un quadro organico, la promozione, la conservazione e il recupero delle condizioni ambientali conformi agli interessi fondamentali della collettività e alla qualità della vita, nonché la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale nazionale e la difesa delle risorse naturali dall’inquinamento.
Delineato il concetto giuridico di ambiente,( ma oggi si veda anche il D.Lgs . n.152/06) l’aggressione di esso attuata mediante la lesione di uno qualsiasi degli elementi che concorrano alla sua formazione, ha in qualche modo rilievo autonomo rispetto a quella concernente i suoi aggregati.
La legittimazione attribuita dagli artt.13 e 18 della legge n.3 49 del 1986 alle associazioni ambientaliste non può dunque, giustificare l’impugnazione di atti avente valenza meramente urbanistica, senza che ne sia dimostrata, in concreto la contestuale incidenza negativa su valori ambientali.
L’inscindibilità tra la materia urbanistica e ambientale appare il leit motiv anche di una ancor più recente pronuncia in materia del Tar Veneto che giunge a definire la suddivisione tra ambiente ed urbanistica un “equivoco, culturale ancor prima che giuridico”.(sez. III, 28.10.2002, n. 6118)
Secondo quel Collegio, sulla base di una più che decennale giurisprudenza, “si può senz’altro affermare che tutela paesistica e disciplina urbanistica appaiano governati nel nostro ordinamento da una reciproca autonomia.
Già la Corte Costituzionale, con numerose pronunce afferma che la nozione del paesaggio, cosi come delineata dall’articolo 9 della Costituzione, non esclude la configurabilità in ordine allo stesso territorio di altre valutazioni e discipline.
In altri termini, la materia urbanistica non può, per sua stessa natura, essere assimilata ad una delle tante materie oggetto dell’usuale riparto di competenze tra Stato, Regioni, Comuni.
L’equivoco, culturale ancor prima che giuridico, si è palesato in modo significativo in occasione dell’entrata in vigore del D.P.R. 616 del 1977, che come noto tentò una definizione delle materie come la disciplina dell’uso del territorio, comprensiva della protezione dell’ambiente.
Non si trattò, come viene talvolta equivocato, dell’inclusione della materia ambientale in quella urbanistica, ma dell’enunciazione, sia pure esemplificativa, di un dato indiscutibile, che sul territorio insistono più interessi , tra cui quello ambientale.
Ad avviso del Collegio, tentare di chiarire il riparto di competenze usando per l’urbanistica lo stesso metro adottato per le altre discipline o meglio materie, denota quindi un approccio che ne ignora le peculiarità, in primis quella di essere una specie di contenitore nel cui ambito è dato ritrovare i più vari beni tutelabili dall’ordinamento.
Non ha quindi molto senso chiedersi se l'ambiente come materia sia stato incluso nell'urbanistica dalla normativa vigente; è evidente infatti che con lo strumento urbanistico si possa e debba tutelare anche il bene ambiente o paesaggio (i due termini ormai, dopo una decennale evoluzione normativa e giurisprudenziale, possono considerarsi pressoché equivalenti)”.
A fronte di questo variegato schieramento di sostenitori della tesi più ampia in ordine al riconoscimento, in favore delle associazioni ambientalistiche, del potere di impugnare in sede giurisdizionale atti amministrativi a contenuto urbanistico, si contrappone quella giurisprudenza, anche del Consiglio di Stato, che afferma come, in sostanza, la legge 349/86 avrebbe limitato l'impugnativa da parte di queste associazioni soltanto a provvedimenti i cui effetti si dispieghino nei confronti dell'ambiente, escludendo, per ciò stesso, gli atti con valenza meramente urbanistica, cioè finalizzati alla gestione del territorio e non necessariamente connessi a profili ambientali.
Ragionamento avallato dal Consiglio di Stato nella sentenza n.3878/2001 il quale ha chiarito che " E’ esclusa la legittimazione delle associazioni ambientalistiche, siano esse in possesso o meno dei requisiti soggettivi previsti dalla legge per agire in giudizio a tutela di interessi ambientali, ad impugnare atti che rivelino una connotazione esclusivamente urbanistica, essendo volti soltanto ad un’utilizzazione del territorio, senza diretti riflessi sui valori ambientali.
Diversamente opinando, si dovrebbe giungere alla conclusione per cui ogni intervento urbanistico o edilizio potrebbe ritenersi capace di compromettere l’ambiente circostante, senza alcuna esclusione.
Non è possibile dunque, considerare processualmente legittimate ad agire le associazioni ambientalistiche che impugnino una qualsiasi deliberazione comunale incidente sulla gestione del territorio e non diretta espressamente a compromettere l'ambiente, proprio perché il concetto di bene ambientale ha una sua autonomia giuridica.
D'altronde, la legge 349/86 conferisce una legittimazione eccezionale alle associazioni medesime, delimitata cioè entro i limiti fissati dalla legge, che non tollera alcuna estensione in altri settori dove non si rinvenga il "danno ambientale" richiesto, come presupposto, dal comma 5 dell'art.18.
Da questo riconoscimento eccezionale, l'interesse sostanziale in materia ambientale appartiene alle associazioni ambientaliste nella misura in cui l'interesse ambientale assume rilievo giuridico in forza della sua previsione normativa.
Di qui deriva l'ulteriore principio per cui, poiché il suddetto interesse viene individuato da norme speciali, quali sono quelle contenute nella legge 349/86, l'interesse all'ambiente ed il riconoscimento della legittimazione processuale in capo alle organizzazione che di esso sono portatrici assumono qualificazione normativa solo nei limiti tracciati dalla legge 349 stessa e non oltre (cfr. CdS, IV sez., n.8234 del 16 dicembre 2003).
Per questo non ha alcun fondamento il sillogismo per cui ogni provvedimento ed ogni intervento urbanistico rechi, ipso facto, implicazioni e ricadute in materia ambientale: al contrario, ciò andrà dimostrato volta per volta, atto per atto.
Diversamente opinando, si dovrebbe riconoscere la fungibilità e la perfetta coincidenza concettuale fra urbanistica ed ambiente e si dovrebbe concludere che ogni intervento urbanistico sia automaticamente invasivo dell'ambiente.
Quindi, secondo questo filone giurisprudenziale , la legittimazione processuale delle associazioni ambientalistiche è da ritenersi eccezionale, cioè ammissibile se vengono in gioco, e sono bisognevoli di tutela, interessi e beni di natura ambientale e non anche in presenza di profili genericamente connessi alla disciplina ed alla gestione del territorio.
Con la sentenza n. 7246/04 il Consiglio di Stato va oltre e approfondisce ulteriormente il solco discriminante circa il riconoscimento della legittimazione processuale delle organizzazioni ambientalistiche. "..la tesi favorevole all'ammissibilità di motivi non attinenti all'interesse sostanziale fatto valere in ragione dell'utilità strumentale della rimozione del provvedimento lesivo, pur supportata da argomentazioni di innegabile rilievo, si scontra con la riferita eccezionalità dell'attribuzione normativa della legittimazione alle associazioni ambientalistiche, determinando una estensione di tutela in rapporto a qualsiasi intervento urbanistico o edilizio astrattamente idoneo a compromettere l'ambiente circostante e ciò pur in presenza di articolate qualificazioni normative degli interessi oggettivamente considerabili come ambientali".
Il potere delle associazioni ambientalistiche di impugnare i piani urbanistici di competenza comunale soffre di censure, legate sia al contenuto sia alle finalità dei piani stessi. Per questo non sarà ammissibile, per difetto di interesse, la proposizione di ricorsi dinanzi ai giudici amministrativi contro atti che hanno un riflesso esclusivamente urbanistico e che soltanto indirettamente potrebbero incidere sull'assetto e la tutela dell'ambiente.
In sostanza, chiarisce il Consiglio di Stato, l'eventuale gravame proposto, in casi del genere, da organizzazioni come WWF, Codacons, Legambiente, Italia Nostra, ecc., deve unicamente afferire la sfera dell'interesse ambientale cui le stesse sono preposte quali organizzazioni esponenziali e rappresentative dell'interesse medesimo.
Infatti il ricorso si giustifica solo se il proponente può conseguire una qualche utilità diretta e personale dall'annullamento dell'atto che ritiene illegittimo. Tale utilità deve consistere in un interesse diretto e rapportato all'interesse sostanziale che gli è proprio e che non può che essere individuato nella tutela dell'ambiente.
Per cui il principio è quello secondo cui “ le associazioni ambientalistiche sono legittimate a ricorrere giurisdizionalmente contro atti amministrativi a contenuto urbanistico-edilizio non sempre e comunque, ma solo qualora questi si traducano in censure con valenza ambientali”.( Consiglio di Stato, sez. IV, n. 7246/2004).
4. Ciò premesso è evidente che nella specie la legittimazione appare sussistere, posto che la censura complessivamente si rivolge nei confronti di un intervento che , in tesi, è ritenuto lesivo e compressivo del bene ambientale appunto nella sua integralità, stante l’aggressione alla spiaggia e alla vegetazione circostante; e non è sufficiente, a escluderla, la circostanza che le autorità legislativamente preposte alla tutela del bene ambientale abbiano adottato provvedimenti di nulla osta favorevoli all’intervento, posto che la legittimazione c.d. straordinaria come sopra definita ha proprio lo scopo non certamente di ampliare la platea dei soggetti titolari di interesse alla censura dell’atto amministrativo, ex parte subiecti in altri termini, quanto quella di consentire, dunque ex parte obiecti, una più ampia tutela del bene ambientale anche laddove le autorità preposte alla sua protezione non siano capaci di garantirla.
5. Il ricorso è dunque ammissibile, e parimenti sono ammissibili le censure ivi contenute che riguardano la realizzazione del contestato intervento.
6. Il primo motivo di ricorso è infondato.
Difatti, come esattamente osserva la difesa comunale, la partecipazione di un soggetto estraneo all’amministrazione alla fase pubblica della discussione consiliare non incide sulla legittimità dell’atto, posto che è l’amministrazione che recependo e facendo proprie le affermazioni di un soggetto terzo le erige ad atto formalmente riferibile all’ente, impregiudicata ogni questione tra detto soggetto e l’amministrazione ove questa si veda richiedere il pagamento di una prestazione professionale, che si può intendere spontaneamente resa , in una sorta di negotiorum gestio ratificata ex post con l’adozione di un atto, come detto, interamente ed esclusivamente attribuibile all’amministrazione.
7. Anche la seconda censura è priva di pregio, posto che nella regione Veneto si applica la procedura prevista dall’art.48 della legge 11/04 e s. m. e non quella ex DPR 447/98.
In ogni caso è insussistente la violazione dell’art. 5 del DPR n. 447/1998, inapplicabile alla situazione in esame.
Dispone tale norma che qualora venga presentato un progetto per una nuova attività produttiva in contrasto con il piano regolatore, il responsabile del procedimento è tenuto a rigettare l’istanza (art. 5, comma 1, D.P.R. n. 447/1998).
L’art. 5, oltre al rigetto, che costituisce l’ipotesi ordinaria, prevede anche l’ipotesi eccezionale, che consiste nell’avviare le procedure per la formazione di una variante urbanistica, conseguente all’approvazione del progetto, con decisione da assumere mediante l’indizione di una conferenza di servizi.
Questa ipotesi essendo eccezionale e di natura derogatoria alle procedure ordinarie non ammette applicazioni estensive o analogiche, richiedendo peraltro una adeguata motivazione.
Pertanto il ricorso a tale procedura è ammesso solo alle tassative condizioni previste dall’art. 5, comma 2, del D.P.R. n. 447/1998, che sono le seguenti- per come richiamate dalla circolare regionale 31.7.2001, n.16:
1) il progetto presentato deve essere conforme alle norme ambientali, sanitarie e di sicurezza del lavoro;
2) lo strumento urbanistico:
A. deve essere caratterizzato dalla mancanza di aree da destinare all’insediamento di impianti produttivi, con classificazione di zona idonea al tipo di richiesta presentata;
B. oppure le aree previste dal medesimo strumento urbanistico devono risultare insufficienti in relazione al progetto presentato;
3) della conferenza deve essere dato pubblico avviso in quanto ogni soggetto portatore di interessi pubblici, privati o diffusi, cui possa derivare pregiudizio dalla realizzazione dell’impianto, deve poter intervenire alla conferenza dei servizi presentando osservazioni che la conferenza è tenuta a valutare.
La sussistenza di tali presupposti deve essere verificata dal responsabile del procedimento antecedentemente alla convocazione della conferenza di servizi; inoltre la sussistenza di tutte queste condizioni deve altresì risultare dalla motivazione della convocazione della conferenza, in quanto è sulla base di tutti i requisiti di legge che il responsabile del procedimento potrà "motivatamente" procedere all’avvio della procedura di formazione della variante urbanistica prevista dell’art. 5 del DPR n. 447/98.
E’ opportuno anche precisare il significato dell’espressione aree "insufficienti rispetto al progetto presentato" contenuta nel comma 2, dell’art. 5, del D.P.R. n. 447/1998.
Si ritiene che, con l’espressione anzidetta, il regolamento statale intenda riferirsi alle situazioni in cui non sia possibile per un’impresa insediarsi in un determinato Comune perché mancano del tutto aree a destinazione produttiva, o perchè queste non consentono quel determinato tipo di insediamento a causa della insufficiente dimensione, o comunque per la presenza di parametri, limitazioni, indici che producono un effetto impeditivo di carattere equivalente; vi è infine insufficienza di aree anche nelle ipotesi in cui le aree a destinazione produttiva siano inidonee da un punto di vista qualitativo (es. attività che richiedono particolari infrastrutture; rimessaggio di cantieri navali che richiedono il facile accesso al mare; la necessità, per il tipo di attività, della vicinanza di strutture ferroviarie ecc.).
Appare evidente che per aree "disponibili", dal punto di vista urbanistico, ci si debba riferire alla disponibilità effettiva; rientrano quindi in tale nozione anche le aree contenute in piani attuativi approvati e realizzati solo parzialmente.
La verifica circa la sussistenza del requisito della insufficienza delle aree non è necessaria nei soli casi di interventi consistenti nell’ampliamento, nella cessazione/riattivazione o nella ristrutturazione dell’attività produttiva.
Occorre anche precisare che nelle ipotesi di riconversione deve essere adottata una maggiore cautela se il cambio di attività produttiva comporta anche una radicale modifica rispetto alle attività produttive preesistenti nell’area, determinando cambiamenti che possono avere rilevanti ripercussioni sul contesto urbanistico esistente.
In tali casi si rende necessaria una attenta valutazione sull’impatto che tale attività può determinare sul territorio prima dell’indizione della conferenza di servizi per la formazione della variante urbanistica.
Inoltre, poiché il regolamento sullo sportello unico trova la propria "ratio" nell’esigenza di semplificare e accelerare i procedimenti amministrativi relativi alle attività produttive, e a tale scopo introduce procedure speciali che derogano alle procedure ordinarie, è evidente che l’impatto urbanistico consentito dall’approvazione di varianti conseguenti alla presentazione di progetti deve essere circoscritto al solo intervento da realizzare e alla sola durata dello stesso.
Conseguentemente si determina una nuova zonizzazione oltre che nell’ipotesi in cui sia approvata una variante ai sensi dell’art. 2 del D.P.R. n. 447/98, nella sola ipotesi di intervento consistente nella realizzazione di un nuovo impianto (intervento indicato al punto 1.2) che determina una "zonizzazione" del territorio diversa dalla preesistente limitatamente all’area interessata. Mentre negli altri casi (ristrutturazione di cui al punto 1.3; ampliamento di cui al punto 1.4; cessazione/riattivazione di cui al punto 1.5; riconversione di cui al punto 1.6; opere interne di cui al punto 1.7) non si determina alcuna nuova zonizzazione, ma si ha variazione del piano regolatore generale nella misura minima necessaria a consentire l’attuazione dell’intervento medesimo.
Sul punto la giurisprudenza ha affermato che “Ai fini dell’applicabilità dell’art. 5 del D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447 (il quale ha la finalità di favorire gli insediamenti produttivi, consentendo l’adozione di varianti allo strumento urbanistico dopo aver accertato che, all’interno del territorio comunale, non esistono altre aree idonee e compatibili con il progetto proposto) è irrilevante che sia stato avviato il procedimento di adozione della variante relativo alle zone PIP, con cui sarebbero state individuate zone di tipo misto, ove non sia stato dimostrato che, a seguito della conclusione del procedimento di variante, si creino delle zone idonee per l’insediamento richiesto (nella specie si trattava della realizzazione di un centro commerciale).
Costituisce inoltre onere del richiedente provare l’inesistenza e la insufficienza di aree libere e disponibili nel territorio comunale, e la variazione dello strumento urbanistico proposta in applicazione dell’art. 5 non deve corrispondere a sopravvenute esigenze generali di carattere urbanistico, bensì a particolari esigenze di realizzazione, ampliamento, ristrutturazione e riconversione di impianti produttivi, anche laddove la variante riguardi una sola area per un singolo impianto, così come è irrilevante l’esistenza nella zona di impianti preesistenti, dello stesso genere o di genere diverso.”(Tar Puglia, sez. Lecce, sez. I, n. 1601/05) ( cfr. Sent. 329/07 della Sezione).
7.1 Dunque essendo l’intervento finalizzato alla riattivazione di attività produttiva esistente, ed essendo a tale stregua ormai qualificata quella alberghiera, a prescindere dall’applicazione della normativa regionale, anche ai sensi del DPR n.447/98 la procedura in deroga era esperibile.
8. La terza censura si appunta, come le due successive, sulla legittimità delle rilasciate concessioni demaniali.
8.1 Sostiene la ricorrente come avendo la Provincia espresso parere negativo per difetto di legittimazione del richiedente, non avendo la titolarità dell’intero compendio interessato, il Comune avrebbe illegittimamente rilasciato le richieste concessioni demaniali trasformandole da presupposto in conseguenza, sicchè delle due l’una: o la procedura di variante precede la concessione, allora la stessa non può essere rilasciata in quanto difforme dall’assetto urbanistico vigente, o la segue, allora non può avviarsi senza una valida concessione demaniale: come si afferma in ricorso a pag. 23 “le concessioni vengono rilasciate in quanto compatibili con una variante che all’epoca non era neanche adottata”.
8.2 Sul punto la difesa del Comune oppone che vi sia intima connessione fra i due procedimenti, posto che le concessioni sarebbero espressamente subordinate all’esito della procedura dello sportello unico in variante, asserzione contestata dalla ricorrente (cfr. pag.54 della memoria conclusiva).
9. E invece è proprio l’espresso più volte ricordato collegamento a radicare la dedotta illegittimità.
9.1 “Le due concessioni demaniali sono state rilasciate all’interno del procedimento di sportello unico , richiamano espressamente tale procedura ed erano e sono chiaramente condizionate all’esito favorevole della stessa” si legge a pag.13 della memoria della controinteressata;
“la ditta Park Hotel è tenuta a osservare …il contenuto delle concessioni demaniali…con l’avvertimento che l’Autorità comunale si riserva di revocare, in tutto o in parte, uno o entrambi i titoli concessori… nel caso in cui la Variante urbanistica insita nel procedimento di Sportello Unico non venisse definitivamente approvata e dunque, non fossero sussistenti i presupposti di fatto che sono stati essenziali nel rilascio delle concessioni stesse” si legge al punto 3) lett. c) dell’Allegato A alla convenzione 20.3.2008;
la concessione demaniale espressamente prevede l’obbligo di conformazione del concessionario agli esiti della conferenza di servizio decisoria.
9.2 Orbene la ricorrente sostiene la contrarietà delle concessioni all’atto di indirizzo di cui alla delibera comunale n.39 del 2005, laddove afferma che non possono essere rilasciate nuove concessioni su aree demaniali marittime, ma fino all’approvazione del nuovo piano particolareggiato, redatto ai sensi dell’allegato S/1 della legge regionale n. 33/02 – TU delle leggi regionali in materia di turismo –possono essere concesse:
sub lett.a): le aree… la cui demanialità è stata accertata con sentenza della Corte d’Appello di Venezia n.1692/97;
e sub lett. b) “ampliamenti in zone già concesse e oggetto di rinuncia”.
9.3 Oppone l’amministrazione l’inapplicabilità, in parte qua, del predetto atto di indirizzo in ragione della “specialità che connota il procedimento stesso, dato che lo Sportello Unico … consente la variazione della strumentazione urbanistica generale ed attuativa in relazione al nuovo assetto dei luoghi , per cui le finalità di attesa della definitiva approvazione del nuovo P.P. Arenile.. non hanno ragione di sussistere;” inoltre la concessione prot. 26719 ha per oggetto proprio una delle aree… la cui demanialità è stata accertata con sentenza della Corte d’Appello di Venezia n.1692/97, mentre la concessione prot.26720 ha riguardo a un’area contigua, ed è in ampliamento alla concessione rilasciata e relativa alla stessa variante, posto che sono consentite a mente del predetto atto di indirizzo “le concessioni in ampliamento a quelle rilasciate o rilasciabili.”
9.4 Osserva il Collegio come il Comune dunque da un lato postuli l’inapplicabilità dell’atto di indirizzo, che costituirebbe un autolimite al rilascio di nuove concessioni, dall’altro ne deduca comunque il rispetto, nell’effettuato rilascio, rientrando l’una nelle aree consentite, l’altra in area contigua e ammettendosi l’ampliamento.
Ma la previsione della variante in deroga ha contenuto e connotazioni eccezionali, e la conformità alle disposizioni del Piano degli Arenili è comunque richiesta dal predetto atto di indirizzo, laddove si legge “ ferma la conformità alle disposizioni del Piano Particolareggiato dell’Arenile vigente e quello adottato”; in ogni caso, se anche la concessione n. 26719 possa definirsi legittima perché relativa ad area contemplata, non lo può la concessione prot 26720, posto che la contiguità dell’area non può essere qualificata come ampliamento ammissibile solo in caso di concessioni esistenti o rinunciate, mentre la locuzione rilasciate o rilasciabili contenuta nella concessione è del tutto nuova ed estranea all’atto di indirizzo.
9.5 Tuttavia, quanto fin qui esposto, comportante l’illegittimità della sola concessione da ultimo menzionata, deve esser integrato con una più radicale censura, contenuta nel ricorso, relativa all’inversione procedimentale che si è avuta e di cui la Provincia di Venezia ha subito fatto cenno.
Difatti la concessione demaniale può essere richiesta da chi ne abbia i requisiti, e la ditta controinteressata ben poteva farlo; ma la procedura di variante doveva essere avviata dal legittimato attivo, e come tale poteva definirsi solo il proprietario o concessionario, il quale lo diviene tuttavia con il rilascio delle concessioni n.3 e 4 /2007, a procedura di variante già avviata.
E proprio l’aver collegato così intimamente le due procedure rende evidente l’illegittimità.
10. Il ricorso dunque per tale assorbente ragione deve essere accolto, con annullamento degli atti consequenziali impugnati con i motivi aggiunti.
10.1 Le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti costituite.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, seconda sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in premessa, respinta ogni contraria istanza ed eccezione, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.
Compensa integralmente tra le parti le spese e gli onorari del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia, nella Camera di Consiglio del 10 luglio 2008.
Il Presidente L’Estensore
Il Segretario
.
SENTENZA DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il……………..…n.………
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il Direttore della Seconda Sezione
T.A.R. Veneto – II Sezione n.r.g. 28/2008
fonte : www.giustizia-amministrativa.it
CACCIA: REGIONE LIGURIA CONDANNATA DA CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEA
La Corte, con sentenza depositata lo scorso 15 maggio 2008, dichiara e statuisce:
“1) A seguito dell’adozione e dell’applicazione, da parte della Regione Liguria, di una normativa che autorizza deroghe al regime di protezione degli uccelli selvatici senza rispettare le condizioni stabilite all’art. 9 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza di quest’ultima.
2) La Repubblica italiana è condannata alle spese, ivi comprese quelle relative al procedimento sommario. “
Viene censurata la legge regionale n. 36 del 2006 che consentiva la caccia allo storno, su tutto il territorio della Liguria, alla generalità dei cacciatori che avessero richiesto un’apposita scheda, per cacciare la specie abbattendone sino a 90 esemplari a testa, anche in tutte le aree ove non vi sono produzioni agricole; tale caccia veniva consentita anche nei periodi (come il mese di gennaio) in cui la raccolta delle olive è già terminata, rendendo fasullo e immotivato il pretesto di voler tutelare a suon di fucilate queste produzioni, sulle quali non sono stati documentati danni effettivi.
Anche la precedente legge regionale ligure 34/2001 viene considerata illegittima dalla Corte, avendo consentito per alcuni periodi la caccia in deroga al fringuello (specie protetta dall’Italia e dalla normativa comunitaria) senza motivate ragioni che non fossero quelle del puro divertimento degli appassionati.
“Le condanne e le censure collezionate dalla Regione Liguria (tra TAR, Corte Costituzionale, Corte di Giustizia UE) negli ultimi 10 anni in materia di caccia in deroga a specie protette ormai non si contano più” , dichiarano Guglielmo Jansen e Augusto Atturo, rappresentanti delle associazioni ambientaliste presso la commissione faunistico-venatoria della Regione Liguria.
“E’ giunta l’ora di voltare pagina e di promuovere la salvaguardia del patrimonio faunistico ligure senza più provvedimenti clientelari di bassa cucina, che costano alla collettività in spese legali e pongono la Liguria fuori dall’Europa”.
SENTENZA DELLA CORTE (Sesta Sezione)
15 maggio 2008 (*)
«Inadempimento di uno Stato – Direttiva 79/409/CEE – Conservazione degli uccelli selvatici – Deroghe al regime di protezione degli uccelli selvatici – Regione Liguria»
Nella causa C 503/06,
avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 13 dicembre 2006,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra D. Recchia, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica italiana, rappresentata dal sig. I.M. Braguglia, in qualità di agente, assistito dal sig. G. Fiengo, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
LA CORTE (Sesta Sezione),
composta dal sig. L. Bay Larsen, presidente di sezione, dai sigg. J. Makarczyk e J.-C. Bonichot (relatore), giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott
cancelliere: sig. R. Grass
vista la fase scritta del procedimento,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il suo ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, a seguito dell’adozione e dell’applicazione da parte della Regione Liguria di una normativa che autorizza deroghe al regime di protezione degli uccelli selvatici senza rispettare le condizioni stabilite all’art. 9 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva»), la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza di tale direttiva.
Contesto normativo
2 La direttiva ha lo scopo di garantire la protezione, la gestione e la regolazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il Trattato CE.
3 L’art. 5 della direttiva prevede quanto segue:
«Fatte salve le disposizioni degli articoli 7 e 9, gli Stati membri adottano le misure necessarie per instaurare un regime generale di protezione di tutte le specie di uccelli di cui all’articolo 1, che comprenda in particolare il divieto:
a) di ucciderli o di catturarli deliberatamente con qualsiasi metodo;
b) di distruggere o di danneggiare deliberatamente i nidi e le uova e di asportare i nidi;
c) di raccogliere le uova nell’ambiente naturale e di detenerle anche vuote;
d) di disturbarli deliberatamente in particolare durante il periodo di riproduzione e di dipendenza quando ciò abbia conseguenze significative in considerazione degli obiettivi della presente direttiva;
e) di detenere le specie di cui sono vietate la caccia e la cattura».
4 L’art. 7 della direttiva così dispone:
«1. In funzione del loro livello di popolazione, della distribuzione geografica e del tasso di riproduzione in tutta la Comunità le specie elencate nell’allegato II possono essere oggetto di atti di caccia nel quadro della legislazione nazionale. Gli Stati membri faranno in modo che la caccia di queste specie non pregiudichi le azioni di conservazione intraprese nella loro area di distribuzione.
2. Le specie dell’allegato II/1 possono essere cacciate nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva.
3. Le specie dell’allegato II/2 possono essere cacciate soltanto negli Stati membri per i quali esse sono menzionate.
(...)».
5 L’art. 9 della direttiva autorizza tuttavia talune deroghe alle seguenti condizioni:
«1. Sempre che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti, gli Stati membri possono derogare agli articoli 5, 6, 7 e 8 per le seguenti ragioni:
a) − nell’interesse della salute e della sicurezza pubblica,
– nell’interesse della sicurezza aerea,
– per prevenire gravi danni alle colture, al bestiame, ai boschi, alla pesca e alle acque,
– per la protezione della flora e della fauna;
b) ai fini della ricerca e dell’insegnamento, del ripopolamento e della reintroduzione nonché per l’allevamento connesso a tali operazioni;
c) per consentire in condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantità.
2. Le deroghe dovranno menzionare:
– le specie che formano oggetto delle medesime,
– i mezzi, gli impianti e i metodi di cattura o di uccisione autorizzati,
– le condizioni di rischio e le circostanze di tempo e di luogo in cui esse possono esser fatte,
– l’autorità abilitata a dichiarare che le condizioni stabilite sono realizzate e a decidere quali mezzi, impianti e metodi possano essere utilizzati, entro quali limiti, da quali persone,
– i controlli che saranno effettuati.
(...)».
6 Il fringuello (Fringilla coelebs ombriosa) è menzionato all’allegato I della direttiva, che elenca le specie oggetto di misure speciali di conservazione per quanto riguarda l’habitat, per garantire la sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di distribuzione. L’allegato II/2, che enumera le specie cacciabili in determinati Stati membri, non menziona lo storno (Sturnus vulgaris) tra le specie cacciabili in Italia. L’eventuale caccia di queste specie in tale Stato membro, in deroga ai divieti previsti agli artt. 5 8 della direttiva, deve quindi soddisfare le condizioni di cui all’art. 9 della stessa.
7 Per la Regione Liguria, la legge regionale 5 ottobre 2001, n. 34 [Attuazione dell’articolo 9 della direttiva comunitaria 79/409 del 2 aprile 1979 sulla conservazione degli uccelli selvatici (BUR Liguria n. 10, del 10 ottobre 2001)], come modificata dalla legge regionale 13 agosto 2002, n. 31 (BUR Liguria n. 12, del 28 agosto 2002) (in prosieguo: la «legge regionale n. 34/2001»), indica, al suo allegato I, le specie che possono essere oggetto della deroga di cui all’art. 9 della direttiva. Ai sensi di tale allegato, lo storno ed il fringuello sono cacciabili, per un prelievo massimo stagionale pari a 150 unità per cacciatore per quanto riguarda lo storno e a 100 unità per cacciatore per quanto riguarda il fringuello.
Procedimento precontenzioso
8 Con lettera di costituzione in mora inviata alla Repubblica italiana in data 10 aprile 2006 la Commissione invitava tale Stato membro a comunicarle le sue osservazioni in merito alla normativa regionale menzionata al punto precedente entro un termine di due mesi dal ricevimento di tale lettera. La Repubblica italiana richiedeva una proroga di due mesi di tale termine, che non veniva concessa dalla Commissione per l’imminente apertura della stagione venatoria.
9 Poiché la Repubblica italiana non aveva contestato gli addebiti formulati in tale lettera di costituzione in mora né posto rimedio alla situazione denunciata da questa, in data 4 luglio 2006 la Commissione le inviava un parere motivato con il quale la invitava a conformarsi alle disposizioni della direttiva nel termine di due mesi dal ricevimento di tale parere.
10 Mediante comunicazione del 31 agosto 2006 le autorità italiane informavano la Commissione del fatto che l’adozione del decreto legge 16 agosto 2006, n. 251 [Disposizioni urgenti per assicurare l’adeguamento dell’ordinamento nazionale alla direttiva 79/409/CEE in materia di conservazione della fauna selvatica (GURI n. 191 del 18 agosto 2006, pag. 4)], aveva consentito di sanare gli addebiti formulati nel parere motivato. Tuttavia, tale decreto è in seguito decaduto ex tunc, per mancata conversione in legge nel termine di 60 giorni dalla sua pubblicazione (GURI n. 243 del 18 ottobre 2006, pag. 58).
11 Il 7 novembre 2006 la Commissione veniva informata del fatto che la Regione Liguria aveva adottato la legge regionale 31 ottobre 2006, n. 35 [Attuazione dell’articolo 9 della direttiva comunitaria 79/409 del 2 aprile 1979 sulla conservazione degli uccelli selvatici. Misure di salvaguardia per le zone di protezione speciale (BUR Liguria n. 16, del 2 novembre 2006; in prosieguo: la «legge regionale n. 35/2006»)], con la quale tale Regione intendeva conformarsi all’art. 9 della direttiva. Tuttavia, in pari data, detta Regione adottava la legge regionale 31 ottobre 2006, n. 36 [Attivazione della deroga per la stagione venatoria 2006/2007 ai sensi dell’articolo 9, comma 1, lettera a, terzo alinea, della direttiva 79/409/CEE sulla conservazione degli uccelli selvatici (BUR Liguria n. 16 del 2 novembre 2006; in prosieguo: la «legge regionale n. 36/2006»)], che mantiene un regime di deroghe di cui all’art. 9 della direttiva in un modo che la Commissione non ritiene conforme a tale disposizione.
12 In tale contesto, la Commissione ha proposto il presente ricorso.
Procedimento dinanzi alla Corte
13 Con ordinanza 19 dicembre 2006, causa C 503/06 R, Commissione/Italia, il presidente della Corte ha disposto la sospensione dell’applicazione della legge regionale n. 36/2006 fino alla pronuncia dell’ordinanza di chiusura del procedimento sommario avviato con il ricorso contenente domanda di sospensione dell’esecuzione e di provvedimenti provvisori ai sensi degli artt. 242 CE e 243 CE, depositato dalla Commissione il 13 dicembre 2006.
14 Un’ordinanza del presidente della Corte del 27 febbraio 2007, causa C 503/06 R, Commissione/Italia, ha dichiarato il non luogo a provvedere sul mantenimento della sospensione dell’applicazione della legge regionale n. 36/2006.
15 Con ordinanza 19 giugno 2007, il presidente della Corte ha dichiarato irricevibile l’istanza di intervento della Regione Liguria nella presente causa, proposta con atto depositato presso la cancelleria della Corte il 22 maggio 2007.
Sul ricorso
16 La Commissione fa valere, in primo luogo, che la legge regionale n. 34/2001, che costituisce il quadro normativo per l’esercizio delle deroghe di cui all’art. 9 della direttiva, identifica le specie cacciabili in maniera generale ed astratta, senza limiti di tempo, e che l’allegato a tale legge che elenca dette specie non è sottoposto a revisione annuale obbligatoria. Secondo la Commissione, tale quadro normativo si colloca al di fuori dell’obiettivo della deroga definita dall’art. 9 della direttiva, in quanto autorizza l’esercizio regolare della caccia a specie di uccelli protette ai sensi della direttiva.
17 In secondo luogo, la Commissione considera contraria all’art. 9 della direttiva la possibilità, derivante da tale legge regionale, di adottare una deroga ai sensi di detto articolo in base a un generico riferimento a tutti i casi considerati dallo stesso, senza richiedere l’indicazione precisa della ragione di tale deroga con riferimento a una delle ipotesi contemplate all’art. 9, n. 1, e, peraltro, senza precisarne i motivi concreti.
18 In terzo luogo, la Commissione sostiene che la legge regionale n. 34/2001 non prevede il rispetto né della condizione relativa alla mancanza di altre soluzioni soddisfacenti né dell’indicazione delle autorità abilitate a dichiarare che le condizioni stabilite sono realizzate e a decidere quali mezzi, impianti e metodi possano essere utilizzati, entro quali limiti e da quali persone.
19 La Commissione rileva inoltre che la legge regionale n. 34/2001 è all’origine di provvedimenti esecutivi non conformi alla direttiva, quali le delibere della Giunta Regionale della Regione Liguria 23 settembre 2005, n. 1085 [Modalità di attuazione del regime di deroga ai sensi dell’articolo 9 della direttiva 79/409/CEE del 2 aprile 1979, sulla conservazione degli uccelli selvatici – 2005/2006 (BUR Liguria, parte II, n. 41, del 12 ottobre 2005)] e 14 ottobre 2005, n. 1195 [Modalità di attuazione del regime di deroga alla specie storno ai sensi dell’articolo 9 della direttiva comunitaria 79/409/CEE del 2 aprile 1979 sulla conservazione degli uccelli selvatici 2005/2006 (BUR Liguria, parte II, n. 45, del 9 novembre 2005)].
20 La Commissione mette altresì in discussione la legge regionale della Regione Liguria 9 novembre 2005, n. 14 [Attivazione del regime di deroga ai sensi dell’articolo 9 della direttiva comunitaria n. 79/409 del 2 aprile 1979 sulla conservazione degli uccelli selvatici per la stagione 2005-2006 (BUR Liguria n. 11 del 9 novembre 2005)], sostenendo che tale legge non contiene un esame delle altre eventuali soluzioni soddisfacenti e non menziona né la ragione astratta e i motivi concreti della deroga accordata, né l’autorità abilitata a dichiarare che le condizioni stabilite sono realizzate e a decidere quali mezzi, impianti e metodi possano essere utilizzati, entro quali limiti, e da quali persone, né i controlli da effettuare.
21 Infine, se la Commissione riconosce che la legge regionale n. 35/2006, che abroga e sostituisce la legge regionale n. 34/2001 a decorrere dal 1° novembre 2006, instaura un quadro generale per la concessione di deroghe ai sensi dell’art. 9 della direttiva che appare conforme alla normativa comunitaria, essa osserva che la legge regionale n. 36/2006, adottata lo stesso giorno, autorizza le deroghe di cui all’art. 9 della direttiva in modo contrario alla direttiva per la stagione venatoria 2006/2007 per quanto riguarda la specie storno.
22 La Repubblica italiana, nel controricorso presentato alla Corte, si limita a trasmettere a quest’ultima gli argomenti della Regione Liguria riproducendoli testualmente, ma senza farli propri. La Repubblica italiana non presenta inoltre conclusioni volte al rigetto del ricorso della Commissione e neppure alla condanna di quest’ultima alle spese. Per giunta, la Repubblica italiana ha comunicato alla Corte, nell’ambito del procedimento sommario, di condividere l’analisi della Commissione e di aver proposto, dinanzi alla Corte costituzionale, un ricorso con cui contestava la costituzionalità della legge regionale n. 34/2001 sulle stesse basi del presente ricorso per inadempimento.
23 Alla luce di tutti questi elementi, il ricorso proposto dalla Commissione dev’essere considerato fondato, senza però che la Corte esamini la conformità con la direttiva della legge regionale n. 36/2006, che è stata emanata posteriormente al termine fissato nel parere motivato.
24 Pertanto, si deve dichiarare che, a seguito dell’adozione e dell’applicazione, da parte della Regione Liguria, di una normativa che autorizza deroghe al regime di protezione degli uccelli selvatici senza rispettare le condizioni stabilite all’art. 9 della direttiva, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza di quest’ultima.
Sulle spese
25 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne hanno fatta domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, ivi comprese quelle relative al procedimento sommario.
Per questi motivi, la Corte (Sesta Sezione) dichiara e statuisce:
1) A seguito dell’adozione e dell’applicazione, da parte della Regione Liguria, di una normativa che autorizza deroghe al regime di protezione degli uccelli selvatici senza rispettare le condizioni stabilite all’art. 9 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza di quest’ultima.
2) La Repubblica italiana è condannata alle spese, ivi comprese quelle relative al procedimento sommario.
Firme