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Sentenza CORTE COSTITUZIONALE 24/2011

FefeAmbiente.com — 2011-03-02T13:00:29+01:00

GIUDIZIO SULL'AMMISSIBILITÀ DI REFERENDUM

Presidente DE SIERVO - Redattore GALLO
Camera di Consiglio del 12/01/2011 Decisione del 12/01/2011
Deposito del 26/01/2011 Pubblicazione in G. U. 28/01/2011
Norme impugnate: - Art. 23 bis (Servizi pubblici locali di rilevanza economica) del decreto legge 25 giugno 2008 n.112 "Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria" convertito, con modificazioni, in legge 6 agosto 2008, n.133, come modificato dall'art.30, comma 26 della legge 23 luglio 2009, n.99 recante "Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia" e dall'art.15 del decreto legge 25 settembre 2009, n.135, recante "Disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi comunitari e per l'esecuzione di sentenze della corte di giustizia della Comunità europea" convertito, con modificazioni, in legge 20 novembre 2009, n.166, nel testo risultante a seguito della sentenza n.325 del 2010 della Corte costituzionale.
Massime:
Atti decisi: ref. 149

SENTENZA N. 24

ANNO 2011

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Ugo DE SIERVO; Giudici : Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI,

ha pronunciato la seguente
SENTENZA

nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell’art. 2, primo comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di referendum popolare per l’abrogazione dell’art. 23-bis (Servizi pubblici locali di rilevanza economica) del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e finanza la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come modificato dall’art. 30, comma 26, della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia), e dall’art. 15 del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e per l’esecuzione di sentenze della corte di giustizia della Comunità europea), convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, nel testo risultante a séguito della sentenza n. 325 del 2010 della Corte costituzionale, giudizio iscritto al n. 149 del registro referendum.
Vista l’ordinanza pronunciata il 6 dicembre 2010 e depositata il successivo 7 dicembre, con la quale l’Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione, ha dichiarato conforme a legge la richiesta referendaria;
udito nella camera di consiglio del 12 gennaio 2011 il Giudice relatore Franco Gallo;
uditi gli avvocati Ugo Mattei per il Comitato Referendario Siacquapubblica; Pietro Adami per l’Associazione Nazionale Giuristi Democratici; Federico Sorrentino per l’Associazione Nazionale Fra gli Industriali Degli Acquedotti – ANFIDA; Tommaso Edoardo Frosini e Giovanni Pitruzzella per l’Associazione Comitato contro i referendum per la statalizzazione dell’acqua – AcquaLiberAtutti; Tommaso Edoardo Frosini per l’Associazione «Fare Ambiente»; Massimo Luciani per i presentatori Vincenzo Miliucci, Rosario Lembo e Alberto De Monaco; Antonio Tallarida, avvocato dello Stato, per il Governo.

Ritenuto in fatto

1. − L’Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione ai sensi dell’art. 12 della legge 25 maggio 1970, n. 352, e successive modificazioni, con ordinanza pronunciata il 6 dicembre 2010 e depositata il successivo 7 dicembre, ha dichiarato legittima la richiesta di referendum popolare (pubblicata nella Gazzetta ufficiale della Repubblica del 1° aprile 2010, serie generale, n. 76), promossa da sedici cittadini italiani, sul seguente quesito, come modificato dallo stesso Ufficio centrale:
«Volete Voi che sia abrogato l’art. 23-bis (Servizi pubblici locali di rilevanza economica) del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e finanza la perequazione tributaria”, convertito, con modificazioni, in legge 6 agosto 2008, n. 133, come modificato dall’art. 30, comma 26, della legge 23 luglio 2009, n. 99, recante “Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia”, e dall’art. 15 del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135, recante “Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e per l’esecuzione di sentenze della corte di giustizia della Comunità europea”, convertito, con modificazioni, in legge 20 novembre 2009, n. 166, nel testo risultante a seguito della sentenza n. 325 del 2010 della Corte costituzionale?».
2. − L’Ufficio centrale ha attribuito al quesito il n. 1 ed il seguente titolo: «Modalità di affidamento e gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica. Abrogazione».
3. − Il Presidente della Corte costituzionale, ricevuta comunicazione dell’ordinanza dell’Ufficio centrale per il referendum, ha fissato, per la conseguente deliberazione, la camera di consiglio del 12 gennaio 2011, disponendo che ne fosse data comunicazione ai presentatori della richiesta di referendum e al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’art. 33, secondo comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352. La richiesta di referendum è stata iscritta nel relativo registro al n. 149.
4. – Con memoria depositata il 23 dicembre 2010, tre dei presentatori della richiesta di referendum abrogativo hanno avanzato istanza affinché, previa audizione in camera di consiglio del proprio difensore, detta richiesta venga dichiarata ammissibile. A sostegno dell’istanza, deducono che il quesito referendario: a) non trova ostacolo nei limiti espressamente previsti dall’art. 75 della Costituzione, perché non ha ad oggetto leggi tributarie o di bilancio o comunque integranti un elemento imprescindibile della manovra finanziaria o della tenuta complessiva del sistema (nel senso chiarito dalla sentenza della Corte costituzionale n. 2 del 1994); b) non trova ostacolo neppure negli ulteriori limiti individuati dalla giurisprudenza costituzionale in via di interpretazione sistematica, perché non ha ad oggetto norme costituzionali o a contenuto costituzionalmente vincolato (come riconosciuto dalla sentenza della Corte costituzionale n. 325 del 2010, secondo cui tali norme costituiscono esercizio di discrezionalità legislativa) od indefettibili per il funzionamento della macchina statale; c) rispetta i requisiti di omogeneità e chiarezza richiesti dalla giurisprudenza costituzionale (in particolare, dalla sentenza n. 16 del 1978, a proposito della «matrice razionalmente unitaria», e dalla sentenza n. 29 del 1987, a proposito della «chiarezza del fine intrinseco»), in quanto persegue l’univoco intento di limitare – nel rispetto dei limiti costituzionali, internazionali e comunitari – gli eccessi delle cosiddette “privatizzazioni” della gestione dei servizi pubblici locali; intento perseguíto, del resto, anche dai quesiti rubricati dall’Ufficio centrale per il referendum ai numeri 2 e 3.
Con la medesima memoria, i suddetti presentatori del quesito osservano, quanto alla cosiddetta normativa di risulta, che l’abrogazione, tramite referendum, del citato art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008 comporterebbe: 1) il venir meno, fin dall’origine, del fondamento legislativo del regolamento delegificante di cui al d.P.R. 7 settembre 2010, n. 168 (Regolamento in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica, a norma dell'articolo 23-bis, comma 10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), adottato in forza proprio del suddetto art. 23-bis, con conseguente perdita di efficacia di tale regolamento, in analogia all’ipotesi – esaminata dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 241 del 2003 – di abrogazione di una legge di delegazione; 2) l’applicabilità dell’art. 113 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), sia con riferimento alle «disposizioni» di tale articolo (commi 5, 5-bis, 6, 7, 9 – escluso il primo periodo –, 14, 15-bis, 15-ter, 15-quater) espressamente abrogate dall’art. 12, comma 1, lettera a), del d.P.R. n. 168 del 2010, divenuto inefficace, sia con riferimento alle «norme» del medesimo artico 113 abrogate per incompatibilità dall’art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008; 3) per l’effetto, l’attribuzione agli enti locali del potere di optare per l’affidamento della gestione in house dei servizi pubblici locali, anche in assenza delle condizioni straordinarie oggi richieste dal comma 3 dell’art. 23-bis, tutte le volte in cui tale gestione risulterà corrispondente al pubblico interesse, pur nel rispetto delle esigenze concorrenziali sottolineate dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 325 del 2010.
5. – Con memoria depositata il 7 gennaio 2011, si è costituito il Governo, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ed ha avanzato istanza affinché – previa audizione in camera di consiglio − venga dichiarato inammissibile il referendum n. 149 (quesito n. 1). A sostegno di tale istanza, il Governo – dopo aver premesso che la Corte costituzionale, secondo la sua giurisprudenza, è chiamata a valutare l’ammissibilità di ciascuna singola richiesta referendaria (sentenza n. 26 del 1981) − deduce che: a) la normativa oggetto del quesito, pur non costituendo una applicazione necessitata della normativa comunitaria (come precisato nella sentenza n. 325 del 2010 della Corte costituzionale), è comunque comunitariamente necessaria, perché – una volta esclusa la possibilità della gestione diretta dei servizi pubblici locali di rilevanza economica da parte dell’ente locale, per effetto degli artt. 35 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, e 14 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 326 del 2003, non oggetto di referendum − è necessario che sussista (anche per il settore del servizio idrico) una disciplina nazionale applicativa degli artt. 14 e 106 del Trattato 25 marzo 1957 (Trattato sul funzionamento dell’Unione), tale da integrare una delle diverse discipline possibili della materia, rispettose dell’art. 117, primo comma, Cost.; b) il referendum è inammissibile (come tutti quelli aventi ad oggetto leggi costituzionalmente necessarie: Corte costituzionale, sentenza n. 26 del 1981), perché l’abrogazione referendaria dell’art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008 non comporterebbe (per comune consenso e come riconosciuto dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 31 del 2000) la reviviscenza della normativa precedentemente abrogata (nella specie, dell’art. 113 del d.lgs. n. 267 del 2000, «peraltro di dubbia compatibilità comunitaria») e, pertanto, provocherebbe un grave vuoto normativo in un settore delicatissimo, senza che sia assicurato alcun «livello minimo di tutela legislativa» (come richiesto dalla sentenza della Corte costituzionale n. 45 del 2005), cosí da rendere l’Italia inadempiente agli obblighi derivanti dai Trattati europei (Corte costituzionale, sentenza n. 81 del 2000); c) il quesito è disomogeneo perché ha ad oggetto l’affidamento di svariati e complessi servizi, rispetto a ciascuno dei quali «ben diversa potrebbe essere (ed è) la sensibilità popolare (e quindi la sua risposta al referendum)».
6. – Hanno depositato memorie, sollecitando la dichiarazione di ammissibilità del referendum, il Comitato Referendario Siacquapubblica e l’Associazione Nazionale Giuristi Democratici.
7. – Hanno depositato memorie, sollecitando la dichiarazione di inammissibilità del referendum, i seguenti soggetti: l’Associazione «Fare Ambiente», l’Associazione Comitato contro i referendum per la statalizzazione dell’acqua – AcquaLiberAtutti e l’Associazione Nazionale Fra gli Industriali Degli Acquedotti – ANFIDA.
8. – Nella camera di consiglio del 12 gennaio 2011 sono stati ascoltati i difensori: a) del Comitato Referendario Siacquapubblica; b) dell’Associazione Nazionale Giuristi Democratici; c) dell’Associazione Nazionale Fra gli Industriali Degli Acquedotti – ANFIDA; d) dell’Associazione Comitato contro i referendum per la statalizzazione dell’acqua – AcquaLiberAtutti; e) dell’Associazione «Fare Ambiente»; f) dei suddetti tre presentatori che avevano depositato memoria; g) del Governo.

Considerato in diritto

1. – La Corte è chiamata a pronunciarsi sull’ammissibilità della richiesta di referendum abrogativo popolare dell’art. 23-bis (Servizi pubblici locali di rilevanza economica) del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e finanza la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come modificato dall’art. 30, comma 26, della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia), e dall’art. 15 del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e per l’esecuzione di sentenze della corte di giustizia della Comunità europea), convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009 (quesito n. 1; referendum n. 149).
2. – In via preliminare, va dichiarata la ricevibilità delle memorie depositate da soggetti diversi – e tuttavia interessati alla decisione – rispetto ai presentatori della richiesta referendaria e al Governo. Secondo le piú recenti pronunce di questa Corte, infatti, i suddetti scritti difensivi debbono intendersi come contributi contenenti argomentazioni potenzialmente rilevanti ai fini della decisione (sentenze n. 15, n. 16 e n. 17 del 2008; n. 45, n. 46, n. 47, n. 48 e n. 49 del 2005). Tale ricevibilità, però, non si traduce nel diritto dei medesimi soggetti di partecipare al procedimento e di illustrare in camera di consiglio le proprie deduzioni, ma comporta solo la facoltà per la Corte (ove questa lo ritenga opportuno) di consentire brevi integrazioni orali degli scritti – come è avvenuto nella camera di consiglio del 12 gennaio 2011 – prima che i soggetti di cui all’art. 33 della legge 25 maggio 1970, n. 352 (presentatori della richiesta e Governo) illustrino oralmente le proprie posizioni e, comunque, nel rispetto dei tempi richiesti dalla speditezza del procedimento.
3. – Il quesito referendario n. 1 riguarda la disciplina generale delle modalità di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, tra i quali rientra il servizio idrico integrato. La disciplina delle modalità di affidamento della gestione del servizio idrico costituisce, invece, lo specifico oggetto dei quesiti n. 2, n. 3 (proposti dagli stessi promotori del quesito n. 1) e n. 4.
In proposito, deve essere tuttavia precisato che questa Corte, in sede di giudizio di ammissibilità, deve valutare separatamente ciascun quesito referendario dichiarato legittimo dall’Ufficio centrale per il referendum, anche nel caso in cui (come nella specie) sia stata dichiarata legittima una pluralità di quesiti attinenti alla stessa materia (servizi pubblici locali di rilevanza economica). Il potere attribuito dalla legge all’Ufficio centrale (e non alla Corte costituzionale) di «concentrare» le richieste referendarie «che rivelano uniformità od analogia di materia» e di stabilire la denominazione di ciascuna richiesta (eventualmente già oggetto di “concentrazione”), nonché la possibilità che le varie richieste presentate perseguano obiettivi diversi (anche opposti) evidenziano che la Corte costituzionale deve valutare ciascun quesito indipendentemente dagli altri e, in particolare, dagli effetti che l’esito degli altri referendum potrebbe avere sulla cosiddetta normativa di risulta. In altri termini, esula dall’esame della Corte ogni valutazione circa la complessiva coerenza dei diversi quesiti incidenti sulla stessa materia e, quindi, non ha alcun rilievo neppure l’eventualità che essi siano stati proposti (in tutto o in parte) dai medesimi promotori. Ne consegue che ciascun quesito deve essere esaminato separatamente dagli altri.
Il quesito n. 1 è ammissibile.
4. – In primo luogo, va rilevato che il quesito in esame non ha ad oggetto le leggi che l’art. 75, secondo comma, Cost. sottrae a referendum.
4.1. – In particolare, esso non ha ad oggetto leggi tributarie o di bilancio, di amnistia o di indulto, costituzionali o a forza passiva rinforzata.
Oggetto dell’abrogazione referendaria di cui al suddetto quesito n. 1 è, infatti, l’intero art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, il quale, certamente, non è riconducibile ad alcuna delle suddette tipologie di leggi, perché risponde soltanto alla ratio di favorire la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica da parte di soggetti scelti a séguito di gara ad evidenza pubblica e, a tal fine, limita i casi di affidamento diretto della gestione, consentendo la gestione in house (cioè una peculiare forma di gestione diretta del servizio da parte dell’ente pubblico, affidata senza gara pubblica) solo ove ricorrano situazioni del tutto eccezionali, che «non permettono un efficace ed utile ricorso al mercato». Più in dettaglio, esso: a) si applica, in forza del comma 1, «a tutti i servizi pubblici locali», prevalendo sulle «discipline di settore […] incompatibili», salvo quelle relative ai quattro cosiddetti “settori esclusi” (distribuzione di gas naturale; distribuzione di energia elettrica; gestione delle farmacie comunali; trasporto ferroviario regionale); b) dispone che l’affidamento della gestione del servizio pubblico locale avvenga, «in via ordinaria», mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, a favore non solo delle società di capitali, ma, piú in generale, degli «imprenditori o […] società in qualunque forma costituite»; c) specifica che il già previsto (dalla legislazione anteriore, secondo la consolidata interpretazione giurisprudenziale) affidamento diretto (cioè senza gara ad evidenza pubblica) della gestione del servizio pubblico locale a società a capitale misto pubblico e privato (nel caso di scelta del socio privato mediante procedure competitive ad evidenza pubblica) costituisce anch’esso un caso di conferimento della gestione «in via ordinaria»; d) introduce le seguenti ulteriori condizioni per detto affidamento diretto a società miste: 1) che la procedura di gara sia a doppio oggetto (cioè riguardi la qualità di socio e l’attribuzione di specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio); 2) che al socio privato – da scegliersi mediante procedura ad evidenza pubblica – sia attribuita una partecipazione non inferiore al 40% (comma 2); e) disciplina nuovamente gli altri casi in cui è possibile l’affidamento diretto (senza gara ad evidenza pubblica), «in deroga» ai conferimenti effettuati in via ordinaria, stabilendo la necessità sia di una previa pubblicità adeguata, sia di una motivazione dell’ente in base ad un’analisi di mercato, con trasmissione di una relazione da parte dell’ente all’AGCM (Autorità garante della concorrenza e del mercato), per un parere obbligatorio (ma non vincolante), da rendere entro 60 giorni dalla ricezione (decorso il termine di 60 giorni dalla ricezione della relazione, «il parere, se non reso, si intende espresso in senso favorevole»); f) precisa che tale ultima modalità di affidamento diretto è consentita, secondo la gestione «cosiddetta in house», alle condizioni che già la legittimavano (capitale interamente pubblico; controllo analogo; prevalenza dell’attività in favore dell’ente o degli enti pubblici controllanti), ma solo ove sussista l’ulteriore condizione della ricorrenza di «situazioni eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficace ed utile ricorso al mercato» (commi 3 e 4); g) prevede (al comma 7) che i bacini di gara per i diversi servizi vengano definiti (nel rispetto delle normative settoriali) dalle Regioni e dagli enti locali (nell’àmbito delle rispettive competenze) d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali), e successive modificazioni, secondo specifiche finalità (economie di scala e di scopo, efficienza ed efficacia; integrazione dei servizi a domanda debole nel quadro dei servizi piú redditizi; dimensione minima efficiente a livello di impianto per piú soggetti gestori; copertura degli obblighi di servizio universale); h) modifica, nei limiti dell’incompatibilità con la nuova disciplina, l’art. 113 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, recante il «Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali» (comma 11); i) attribuisce al Governo il potere di emettere regolamenti di delegificazione sia nelle materie elencate nel comma 10 dello stesso art. 23-bis, sia per la determinazione delle soglie minime oltre le quali gli affidamenti assumono rilevanza ai fini dell’espressione del parere dell’AGCM, sia «per individuare espressamente le norme abrogate ai sensi» del medesimo art. 23-bis; l) introduce una nuova normativa transitoria per gli affidamenti già in essere al momento dell’entrata in vigore della nuova disciplina.
4.2. – Il quesito non víola i limiti di cui all’art. 75 Cost. nemmeno con riferimento al diritto comunitario, perché: a) non ha ad oggetto una legge a contenuto comunitariamente vincolato (e, quindi, costituzionalmente vincolato, in applicazione degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.); b) in particolare, l’eventuale abrogazione referendaria non comporterebbe alcun inadempimento degli obblighi comunitari.
4.2.1. − Quanto al profilo sub a), va rilevato che questa Corte, con la sentenza n. 325 del 2010, ha espressamente escluso che l’art. 23-bis costituisca applicazione necessitata del diritto dell’Unione europea ed ha affermato che esso integra solo «una delle diverse discipline possibili della materia che il legislatore avrebbe potuto legittimamente adottare senza violare» il «primo comma dell’art. 117 Cost.». La stessa sentenza ha precisato che l’introduzione, attraverso il suddetto art. 23-bis, di regole concorrenziali (come sono quelle in tema di gara ad evidenza pubblica per l’affidamento della gestione di servizi pubblici) piú rigorose di quelle minime richieste dal diritto dell’Unione europea non è imposta dall’ordinamento comunitario «e, dunque, non è costituzionalmente obbligata, ai sensi del primo comma dell’art. 117 Cost. […], ma neppure si pone in contrasto […] con la […] normativa comunitaria, che, in quanto diretta a favorire l’assetto concorrenziale del mercato, costituisce solo un minimo inderogabile per gli Stati membri».
4.2.2. – Quanto al profilo sub b), va osservato che dall’abrogazione referendaria non deriva, in tema di regole concorrenziali relative ai servizi pubblici locali di rilevanza economica, né una lacuna normativa incompatibile con gli obblighi comunitari né l’applicazione di una normativa contrastante con il suddetto assetto concorrenziale minimo inderogabilmente richiesto dall’ordinamento comunitario.
Al riguardo, va premesso che al giudizio di ammissibilità dei referendum popolari abrogativi è estranea qualunque valutazione di merito (in particolare di legittimità costituzionale) in ordine sia alla normativa oggetto di referendum sia alla normativa risultante dall’eventuale abrogazione referendaria. In particolare, quanto a detta abrogazione, «non rileva che […] darebbe luogo ad effetti incostituzionali: sia nel senso di determinare vuoti, suscettibili di ripercuotersi sull’operatività di qualche parte della Costituzione; sia nel senso di privare della necessaria garanzia situazioni costituzionalmente protette» (ex plurimis, sentenza n. 26 del 1981; nello stesso senso, sostanzialmente, sentenze n. 16 e n. 15 del 2008; n. 48, n. 47, n. 46 e n. 45 del 2005). Ciò non significa, però, che alla Corte sia inibita l’individuazione della cosiddetta normativa di risulta conseguente all’abrogazione referendaria. Al contrario, l’individuazione di tale normativa è necessaria per valutare se essa comporti un significativo inadempimento di specifici ed inderogabili obblighi internazionali, comunitari o, comunque, direttamente imposti dalla Costituzione (sentenze n. 35, n. 20 e n. 19 del 1997, n. 35 e n. 17 del 1993, n. 27 del 1987). In tali ipotesi, sempre nell’àmbito del giudizio di ammissibilità del referendum, la normativa di risulta va sottoposta da questa Corte non già ad un pieno ed approfondito scrutinio di legittimità costituzionale, ma ad una mera «valutazione liminare ed inevitabilmente limitata del rapporto tra oggetto del quesito e norme costituzionali, al fine di verificare se […] il venir meno di una determinata disciplina non comporti ex se un pregiudizio totale all’applicazione di un precetto costituzionale» (sentenza n. 45 del 2005, confermata dalla sentenza n. 15 del 2008) o di una norma comunitaria direttamente applicabile.
Nel caso in esame, all’abrogazione dell’art. 23-bis, da un lato, non conseguirebbe alcuna reviviscenza delle norme abrogate da tale articolo (reviviscenza, del resto, costantemente esclusa in simili ipotesi sia dalla giurisprudenza di questa Corte − sentenze n. 31 del 2000 e n. 40 del 1997 –, sia da quella della Corte di cassazione e del Consiglio di Stato); dall’altro, conseguirebbe l’applicazione immediata nell’ordinamento italiano della normativa comunitaria (come si è visto, meno restrittiva rispetto a quella oggetto di referendum) relativa alle regole concorrenziali minime in tema di gara ad evidenza pubblica per l’affidamento della gestione di servizi pubblici di rilevanza economica. Ne deriva l’ammissibilità del quesito per l’insussistenza di impedimenti di natura comunitaria.
5. − In secondo luogo, il quesito n. 1 è ammissibile anche sotto il profilo della sua formulazione, in quanto esso rispetta tutti i requisiti richiesti dalla giurisprudenza di questa Corte (omogeneità; chiarezza e semplicità; univocità; completezza; coerenza; rispetto della natura essenzialmente ablativa dell’operazione referendaria).
5.1. – In particolare, il quesito rispetta il requisito dell’omogeneità.
Come si è già osservato, l’abrogazione richiesta riguarda una normativa generale, prevalente su quelle di settore (salvo che per i sopra ricordati quattro settori esclusi), che è diretta sostanzialmente a restringere, rispetto alle regole concorrenziali minime comunitarie, le ipotesi di affidamento diretto e, in particolare, di gestione in house dei servizi pubblici locali di rilevanza economica. L’evidente unitarietà della disciplina di cui si richiede l’abrogazione comporta l’omogeneità del quesito. Esso, infatti, proprio perché diretto ad escludere l’applicazione di tale regolamentazione generale, è sorretto da una matrice razionalmente unitaria.
L’astratta riconducibilità alla previsione dell’art. 23-bis di un’indefinita pluralità di servizi pubblici locali di rilevanza economica non è di ostacolo a tale conclusione, perché non esclude la sottolineata unitarietà di disciplina e, quindi, la complessiva coerenza della richiesta referendaria. Del resto, non sarebbe stato possibile formulare un quesito diretto ad abrogare la normativa dell’art. 23-bis solo per alcuni settori di servizi pubblici e non per altri. Infatti, avendo l’istituto referendario di cui all’art. 75 Cost. un’efficacia meramente ablativa (e non propositiva o additiva), il quesito non avrebbe mai potuto avere l’obiettivo di abrogare il suddetto articolo solo “nella parte in cui” si applica ad uno o ad alcuni determinati settori di servizi pubblici locali.
5.2. – Il quesito rispetta altresí il requisito della congruità tra intento referendario e formulazione.
In proposito, occorre preliminarmente ricordare che la richiesta referendaria è atto privo di motivazione e, pertanto, l’obiettivo dei sottoscrittori del referendum va desunto non dalle dichiarazioni eventualmente rese dai promotori (dichiarazioni, oltretutto, aventi spesso un contenuto diverso in sede di campagna per la raccolta delle sottoscrizioni, rispetto a quello delle difese scritte od orali espresse in sede di giudizio di ammissibilità), ma esclusivamente dalla finalità «incorporata nel quesito», cioè dalla finalità obiettivamente ricavabile in base alla sua formulazione ed all’incidenza del referendum sul quadro normativo di riferimento. Sono dunque irrilevanti, o comunque non decisive, le eventuali dichiarazioni rese dai promotori (ex plurimis, sentenze n. 16 e n. 15 del 2008, n. 37 del 2000, n. 17 del 1997).
Ciò premesso, appare evidente che l’obiettiva ratio del quesito n. 1 va ravvisata, come sopra rilevato, nell’intento di escludere l’applicazione delle norme, contenute nell’art. 23-bis, che limitano, rispetto al diritto comunitario, le ipotesi di affidamento diretto e, in particolare, quelle di gestione in house di pressoché tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica (ivi compreso il servizio idrico). Non sussiste, pertanto, alcuna contraddizione o incongruità tra tale intento intrinseco e la formulazione – del tutto chiara, semplice ed univoca − della richiesta referendaria di abrogare l’intero art. 23-bis.

Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara ammissibile la richiesta di referendum popolare – dichiarata legittima, con ordinanza pronunciata il 6 dicembre 2010 e depositata il successivo 7 dicembre, dall’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione e rubricata con il n. 1 – per l’abrogazione dell’art. 23-bis (Servizi pubblici locali di rilevanza economica) del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e finanza la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come modificato dall’art. 30, comma 26, della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia), e dall’art. 15 del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e per l’esecuzione di sentenze della corte di giustizia della Comunità europea), convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, nel testo risultante a séguito della sentenza n. 325 del 2010 della Corte costituzionale.
Cosí deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2011.
F.to:
Ugo DE SIERVO, Presidente
Franco GALLO, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 26 gennaio 2011.
Il Cancelliere
F.to: FRUSCELLA

ACQUA - Servizio idrico integrato - CORTE COSTITUZIONALE - 23 aprile 2010, n. 142

FefeAmbiente.com — 2010-05-03T17:08:44+02:00

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma 1, lettera b), 5 e 8 della legge della Regione Lombardia 29 gennaio 2009, n. 1 (Modifiche alle disposizioni generali del servizio idrico integrato di cui alla legge regionale 12 dicembre 2003, n. 26 «Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche»), e degli artt. 3, comma 1, lettere p), q) ed r), e 15, comma 9, della legge della Regione Lombardia 29 giugno 2009, n. 10 (Disposizioni in materia di ambiente e servizi di interesse economico generale – Collegamento ordinamentale), promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 2 aprile 2009 ed il 1° settembre 2009, depositati in cancelleria il 7 aprile 2009 ed il 4 settembre 2009 ed iscritti al n. 26 ed al n. 56 del registro ricorsi 2009.

Visti gli atti di costituzione della Regione Lombardia;

udito nell’udienza pubblica del 23 marzo 2010 il Giudice relatore Franco Gallo;

uditi l’avvocato dello Stato Francesco Lettera per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Marcello Collevecchio per la Regione Lombardia.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato tramite il servizio postale, consegnato per la spedizione il 30 marzo 2009, pervenuto alla destinataria Regione Lombardia il 2 aprile 2009, depositato il 7 aprile 2009 e iscritto al n. 26 del registro ricorsi del 2009, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli articoli 4, comma 1, lettera b), 5 e 8 della legge della Regione Lombardia 29 gennaio 2009, n. 1 (Modifiche alle disposizioni generali del servizio idrico integrato di cui alla legge regionale 12 dicembre 2003, n. 26 «Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche»), in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), della Costituzione e, quali parametri interposti, agli artt. 149, comma 6, 154, commi 2 e 4, 161, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) e all’art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 90 (Regolamento per il riordino degli organismi operanti presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, a norma dell’articolo 29 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248).

Il ricorrente, premesso che «della legge regionale non è indicata la base costituzionale», sostiene che le disposizioni denunciate, ponendosi in contrasto con gli evocati parametri interposti, violano le competenze legislative esclusive statali in materia di tutela della concorrenza e tutela dell’ambiente.

1.1. – Quanto al censurato art. 4, comma 1, lettera b), della legge della Regione Lombardia n. 1 del 2009, la difesa dello Stato osserva che esso aggiunge la lettera h-ter) al comma 1 dell’art. 44 della legge della stessa Regione 12 dicembre 2003, n. 26 (Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche), assegnando alla competenza regionale «la verifica del piano d’ambito e dei suoi aggiornamenti, approvati dall’Autorità d’ambito ai sensi dell’articolo 48, comma 2, lettera b), ferme restando le funzioni dell’Autorità di cui all’articolo 149, comma 6, del D.Lgs. 152/2006».

Il ricorrente lamenta che tale disposizione, attribuendo la funzione di controllo sul piano d’àmbito alla Giunta regionale, invade la sfera di competenza legislativa esclusiva statale della tutela della concorrenza e dell’ambiente, perché si pone in contrasto con quanto disposto dagli evocati artt. 149, comma 6, e 161, comma 4, lettera b), del d.lgs. n. 152 del 2006, i quali attribuiscono al Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche (Coviri) e non alla Giunta regionale la competenza alla verifica del piano d’àmbito. Tali disposizioni, infatti, prevedono che: a) «Il piano d’ambito è trasmesso entro dieci giorni dalla delibera di approvazione alla regione competente, all’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti e al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio. L’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti può notificare all’Autorità d’ambito, entro novanta giorni decorrenti dal ricevimento del piano, i propri rilievi od osservazioni, dettando, ove necessario, prescrizioni concernenti: il programma degli interventi, con particolare riferimento all’adeguatezza degli investimenti programmati in relazione ai livelli minimi di servizio individuati quali obiettivi della gestione; il piano finanziario, con particolare riferimento alla capacità dell’evoluzione tariffaria di garantire l’equilibrio economico finanziario della gestione, anche in relazione agli investimenti programmati» (art. 149, comma 6); b) «Il Comitato […] verifica la corretta redazione del piano d’ambito, esprimendo osservazioni, rilievi e prescrizioni sugli elementi tecnici ed economici e sulla necessità di modificare le clausole contrattuali e gli atti che regolano il rapporto tra le Autorità d’ambito e i gestori in particolare quando ciò sia richiesto dalle ragionevoli esigenze degli utenti» (art. 161, comma 4, lettera b).

1.2. – Quanto al censurato art. 5 della legge della Regione Lombardia n. 1 del 2009, il ricorrente premette che esso, nel sostituire l’art. 48 della legge reg. n. 26 del 2003, prevede che l’Autorità d’àmbito «trasmette alla Regione il piano d’ambito e i relativi aggiornamenti entro dieci giorni dalla delibera di approvazione» e che «la Giunta regionale verifica il piano in base ai criteri di cui all’articolo 149, comma 6, del D.Lgs. 152/2006 e detta, ove necessario, prescrizioni vincolanti».

A detta della difesa dello Stato, tale disposizione, attribuendo la funzione di controllo sul piano d’àmbito alla Giunta regionale, risulta anch’essa in contrasto con quanto disposto dagli artt. 149, comma 6, e 161, comma 4, lettera b), del d.lgs. n. 152 del 2006 e invade, perciò, le competenze legislative statali in materia di tutela della concorrenza e dell’ambiente.

1.3. – Quanto alle altre previsioni del censurato art. 5 e al parimenti censurato art. 8 della legge reg. n. 1 del 2009, l’Avvocatura generale dello Stato premette che essi modificano, rispettivamente, gli artt. 48 e 51 della legge reg. n. 26 del 2003. In particolare, la prima delle due disposizioni modificate prevede che l’Autorità d’àmbito «determina il sistema tariffario d’ambito in conformità alle prescrizioni regionali che tengono conto anche dell’esigenza di graduare nel tempo le eventuali variazioni tariffarie e articolare la tariffa per zone territoriali e soggetti svantaggiati». La seconda delle due disposizioni prevede che il sistema tariffario sia determinato dall’Autorità d’àmbito in conformità alle prescrizioni regionali e che la stessa Autorità preveda indicazioni per la riscossione e la ripartizione della tariffa tra il soggetto erogatore e il gestore del servizio.

Il ricorrente evoca quali parametri interposti i commi 2 e 4 dell’art. 154, del d.lgs. n. 152 del 2006, i quali, rispettivamente, prevedono che «Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, su proposta dell’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, tenuto conto della necessità di recuperare i costi ambientali anche secondo il principio “chi inquina paga”, definisce con decreto le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua» e che «L’Autorità d’ambito, al fine della predisposizione del Piano finanziario di cui all’art. 149, comma 1, lettera c), determina la tariffa di base, nell’osservanza delle disposizioni contenute nel decreto di cui al comma 2, comunicandola all’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti ed al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio». Evoca, altresí, il «combinato disposto» dell’art. 161, comma 4, del citato decreto legislativo n. 152 del 2006, e dell’art. 6, del d.P.R. 14 maggio 2007, n. 90, ai sensi del quale, sulla base dei criteri fissati dal Comitato interministeriale prezzi (CIP), il Coviri predispone con delibera il metodo tariffario per la determinazione della tariffa di cui al citato art. 154, in base al quale, con decreto ministeriale del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio sono definite le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici, mentre l’Autorità d’àmbito è tenuta a determinare la tariffa di base, nell’osservanza delle disposizioni contenute nel richiamato decreto ministeriale.

Ad avviso della difesa dello Stato, detti parametri: a) fissano una «riserva statale sulla determinazione dei criteri per l’individuazione della tariffa di riferimento del servizio idrico integrato, che devono essere presi in considerazione dall’AATO nel definire il sistema tariffario»; b) stabiliscono «standard quantitativi e qualitativi della risorsa idrica che devono garantire uniformità su tutto il territorio nazionale».

Le norme censurate, stabilendo che le tariffe debbano essere determinate sulla base delle prescrizioni dell’amministrazione regionale, contrasterebbero con tali parametri, perché violerebbero la competenza legislativa statale in materia di tutela della concorrenza e di tutela dell’ambiente.

2. – Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, chiedendo che le questioni proposte siano dichiarate inammissibili o infondate.

La resistente premette che le materie della tutela della concorrenza e della tutela dell’ambiente hanno, secondo la giurisprudenza costituzionale, carattere “trasversale”, con la conseguenza che l’intervento legislativo statale in tali materie non «deve essere considerato preclusivo ed escludente rispetto ad altri livelli di governo. Soprattutto quando questi ultimi, in ragione delle peculiarità territoriali di cui sono espressione e degli altri ambiti materiali che inevitabilmente vengono coinvolti, si pongono la finalità di integrare e rafforzare la funzione perseguita dalla materia di tipo trasversale».

Secondo la difesa regionale, le norme censurate «hanno operato proprio in base a tali criteri», perché «mirano a precisare il procedimento per la determinazione della tariffa, in piena sintonia con il sistema delineato dal legislatore nazionale, che ben consente alla Regione la facoltà di essere parte dell’attività di governance relativa alla gestione del servizio idrico integrato».

In particolare, la Regione sostiene che il rilievo di parte ricorrente circa la «mancata indicazione, da parte del legislatore lombardo, della base costituzionale sulla quale fonda il suo intervento» è infondato, perché non esiste alcuna disposizione costituzionale «che imponga al legislatore regionale di indicare la base costituzionale del suo agire».

2.1. – Quanto ai censurati artt. 4, comma 1, lettera b), e 5 della legge reg. n. 1 del 2009, i quali attribuiscono alla Giunta regionale la potestà di verifica del piano d’àmbito e dei suoi aggiornamenti, approvati dall’Autorità, la resistente osserva che essi non invadono la sfera dei poteri demandati in materia al Coviri, perché tale potestà «ben lungi dal sostituirsi alle prerogative statali, a queste si aggiunge e coordina». Tale conclusione deriva dal tenore «letterale dell’art. 44 L.R. n. 26/2003, che, in generale, per tutte le funzioni elencate, fa salve espressamente le competenze conferite dalle leggi statali (comma 1) e, in particolare, assoggetta la nuova funzione regionale di verifica al rispetto delle attribuzioni dell’Autorità di cui all’art. 149, comma 6 del d.lgs 152/2006 – il Coviri – (lettera h ter, introdotta dalla L.R. n. 1/2009)». A ciò deve aggiungersi che la disciplina statale che si assume violata «non prevede competenze esclusive né preclusioni ad un intervento regionale in sede di verifica del piano approvato dall’Autorità d’ambito», anche perché il comma 6 dell’art. 149 del d.lgs. n. 152 del 2006 prevede che l’Autorità di vigilanza può operare eventuali rilievi ed osservazioni limitatamente al programma degli interventi e al piano finanziario, con la conseguenza che, «sulle restanti componenti del piano d’ambito, vale a dire la ricognizione delle infrastrutture (lett. A) e il modello gestionale ed organizzativo (lett. C), non è attribuito alcun potere esclusivo all’Autorità di vigilanza, e quindi ben può esservi in tali settori, un ruolo regionale».

2.2. – Quanto alle questioni aventi ad oggetto le disposizioni che prevedono competenze regionali nella procedura di determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato, la Regione sostiene di essersi «limitata ad esercitare un ruolo, pienamente rispettoso degli ambiti statali, che le consentisse di garantire un sistema tariffario capace di rispondere in termini di efficienza, efficacia ed economicità alle peculiarità strutturali del proprio sistema idrico integrato». Infatti – prosegue la resistente – l’intervento regionale sul sistema tariffario non incide sulla definizione delle componenti di costo, «ma opera sul piano della modulazione della tariffa nell’àmbito delle previsioni dell’art. 154, comma 6 e 7, del d.lgs. n. 152».

3. – Con memoria depositata in prossimità dell’udienza, la Regione Lombardia ha ribadito quanto già dedotto nella memoria di costituzione in giudizio, precisando, in particolare, che la previsione di una competenza regionale nella procedura di determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato risponde all’esigenza di garantire un sistema tariffario adeguato alle esigenze delle realtà locali. Rileva, infatti, la resistente che il metodo normalizzato fissato dalla normativa statale per la determinazione della tariffa è ispirato a criteri inadeguati alla realtà lombarda, perché «determina aumenti tariffari ingenti ed illogici, che si ripercuotono in maniera insanabile a danno dei consumatori e degli utenti piú deboli».

4. – Con ricorso notificato tramite il servizio postale, consegnato per la spedizione il 28 agosto 2009, pervenuto alla destinataria il 1° settembre 2009, depositato il 4 settembre 2009 e iscritto al n. 56 del registro ricorsi del 2009, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 1, lettere p), q) ed r), e 15, comma 9, della legge della Regione Lombardia 29 giugno 2009, n. 10 (Disposizioni in materia di ambiente e servizi di interesse economico generale – Collegato ordinamentale), in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettere e) ed s), della Costituzione e, quali parametri interposti, agli artt. 149, comma 6, 154, commi 2 e 4, 161, comma 4, del decreto legislativo n. 152 del 2006.

Il ricorrente, premesso che «della legge regionale non è indicata la base costituzionale», sostiene che le disposizioni denunciate si pongono in contrasto con gli evocati parametri interposti, violando cosí le competenze legislative esclusive statali in materia di tutela della concorrenza e tutela dell’ambiente.

4.1. – Quanto alla censurata lettera p) del comma 1 dell’art. 3 della legge reg. n. 10 del 2009, che modifica l’art. 48, comma 2, lettera e), della legge reg. n. 26 del 2003, come sostituito dall’art. 5 della legge reg. n. 1 del 2009, la difesa dello Stato osserva che essa attribuisce alla Regione la determinazione del sistema tariffario limitatamente alle ipotesi di separazione fra gestione delle reti ed erogazione del servizio. Quanto alla censurata successiva lettera r) del comma 1 dell’art. 3 della legge reg. n. 10 del 2009, che sostituisce l’art. 51, comma 1, della legge reg. n. 26 del 2003, come modificato dall’art. 8 della legge reg. n. 1 del 2009, la difesa dello Stato osserva che essa prevede che l’autorità d’àmbito determina il sistema tariffario «nel rispetto della normativa nazionale vigente e, limitatamente alle ipotesi di separazione fra gestione delle reti ed erogazione del servizio, delle disposizioni regionali in materia».

Il ricorrente evoca quali parametri interposti i commi 2 e 4 dell’art. 154, del d.lgs. n. 152 del 2006, i quali, rispettivamente, prevedono che «Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, su proposta dell’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, tenuto conto della necessità di recuperare i costi ambientali anche secondo il principio “chi inquina paga”, definisce con decreto le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua» e che «L’Autorità d’ambito, al fine della predisposizione del Piano finanziario di cui all’art. 149, comma 1, lettera c), determina la tariffa di base, nell’osservanza delle disposizioni contenute nel decreto di cui al comma 2, comunicandola all’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti ed al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio». Evoca, altresí l’art. 161, comma 4, del citato decreto legislativo n. 152 del 2006, ai sensi del quale, sulla base dei criteri fissati dal Comitato interministeriale prezzi (CIP), il Coviri predispone con delibera il metodo tariffario per la determinazione della tariffa di cui al citato art. 154.

Ad avviso dell’Avvocatura generale dello Stato, le norme censurate presentano, in riferimento ai parametri evocati, profili di illegittimità analoghi a quelli già prospettati con il ricorso n. 26 del 2009, perché incidono illegittimamente nelle materie della tutela della concorrenza e della tutela dell’ambiente, di competenza legislativa esclusiva statale. In particolare, la separazione della gestione delle reti dall’erogazione del servizio non giustificherebbe «un diverso sistema tariffario, neppure riferito al metodo, attribuito alla competenza esclusiva statale, in quanto anche in questo caso risulta applicabile il Metodo normalizzato di cui al DM 1 agosto 1996, visto che detto Metodo prevede una tariffa reale media costituita da tre componenti di cui due relativi agli investimenti (ammortamento e remunerazione) tra i quali possono rientrare le competenze del gestore delle reti». A sostegno della sua ricostruzione, cita la decisione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del mercato n. AS446 del 21 febbraio 2008, secondo cui «è in primo luogo dall’applicazione di una uniforme metodologia tariffaria del servizio idrico integrato che si può attendere un effettivo sviluppo in senso concorrenziale del settore dei servizi idrici, superando le disparità ancora esistenti a livello nazionale». Cita, inoltre, la sentenza della Corte costituzionale n. 246 del 2009, con la quale si è affermato che la disciplina degli artt. 154 e 155 del d.lgs. n. 152 del 2006 «è ascrivibile, in prevalenza, alla tutela dell’ambiente e alla tutela della concorrenza, materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato».

4.2. – Quanto alla censurata lettera q) del comma 1 dell’art. 3 della legge reg. n. 10 del 2009, che sostituisce l’art. 48, comma 4, secondo periodo, della legge reg. n. 26 del 2003, come modificato dall’art. 5 della legge reg. n. 1 del 2009, la difesa dello Stato osserva che essa prevede che la Giunta regionale, sentito il Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche, verifica il piano d’ambito «per i profili di sua competenza ai sensi dell’articolo 149 del D.Lgs. 152/2006 e detta, ove necessario, prescrizioni vincolanti».

A detta della difesa dello Stato, tale disposizione, attribuendo la funzione di controllo sul piano d’àmbito alla Giunta regionale, si pone in contrasto con quanto disposto dagli artt. 149, comma 6, e 161, comma 4, lettera b), del d.lgs. n. 152 del 2006, i quali attribuiscono alla competenza esclusiva della Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche (già Coviri) la fase di verifica del piano, e invade, perciò, le competenze legislative statali in materia di tutela della concorrenza e dell’ambiente.

4.3. – È impugnato, infine, l’art. 15, comma 9, della legge reg. n. 10 del 2009, il quale dispone che «Sono fatti salvi e si intendono approvati ai sensi e per gli effetti delle prescrizioni regionali di cui all’articolo 51 della L.R. n. 26/2003, come modificato dall’articolo 8 della legge regionale 29 gennaio 2009, n. 1 (Modifiche alle disposizioni generali del servizio idrico integrato di cui alla legge regionale 12 dicembre 2003, n. 26 «Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche»), gli atti emanati in attuazione conforme della Delib. G.R. n. 8/5448 del 2007, ivi inclusi i Piani d’Ambito di cui all’articolo 149 del D.Lgs. 152/2006, approvati prima dell’entrata in vigore della presente legge».

Secondo la difesa dello Stato, tale disposizione invade la competenza legislativa statale in materia di tutela della concorrenza e di tutela dell’ambiente, di cui all’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost., perché si pone in contrasto con l’art. 154, commi 2 e 4, del d.lgs. n. 152 del 2006, operando «una illegittima sanatoria del vizio che affligge gli atti emanati in attuazione della citata deliberazione della Giunta Regionale, che reca “Metodo per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato per la regione Lombardia ai sensi della legge n. 26/2003”, atteso che tali atti risultano adottati in carenza di alcuna normativa che attribuisse alla Regione il potere di determinare un proprio metodo tariffario, non potendo trovare applicazione, in ossequio al principio del tempus regit actum, la l.r. n.1/2009, sopravvenuta alla citata deliberazione della Giunta regionale».

A ciò deve aggiungersi – sempre secondo il ricorrente – che la norma censurata víola il «principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione», perché ha «effetti sananti, in relazione alla medesima questione riguardante la validità del piano d’Ambito dell’ATO di Pavia, per la quale, da parte della la Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche, già Co.Vi.Ri., è stato proposto ricorso al Capo dello Stato».

5 – Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, chiedendo che le questioni proposte siano dichiarate inammissibili o infondate.

La ricorrente svolge rilievi analoghi a quelli già svolti nella memoria di costituzione nel giudizio r. ric. n. 26 del 2009, sia in generale, sia in relazione alle singole questioni proposte.

5.1. – In particolare, quanto alle questioni aventi ad oggetto le disposizioni regionali che prevedono competenze regionali nella procedura di determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato, la Regione sostiene che «una volta determinata la tariffa di base, sulla base delle componenti di costo definite con decreto ministeriale, è proprio la normativa statale che ben consente e anzi espressamente prevede una “modulazione” della tariffa che tenga conto della necessità di assicurare agevolazioni per i consumi domestici essenziali, nonché per i consumi di determinate categorie, secondo prefissati scaglioni di reddito e, ancora, degli investimenti pro capite per residente effettuati dai comuni che risultino utili ai fini dell’organizzazione del servizio idrico integrato realtà territoriali locali (art. 154, comma 6 e 7, del d.lgs. n. 152)». A ciò si deve aggiungere, sempre secondo la Regione che, «nel caso di esercizio del servizio idrico integrato con separazione fra gestione della rete ed erogazione del servizio, è necessario che le componenti di costo che concorrono alla determinazione della tariffa non vengano imputate unitariamente ad un unico soggetto gestore-erogatore, ma vengano riferite a due soggetti tra loro distinti»; esigenza che «appare fortemente penalizzata dalla applicazione del “Metodo normalizzato” di cui al DM 1 agosto 1996».

5.2. – Quanto, poi, alle questioni aventi ad oggetto l’attribuzione alla competenza regionale della verifica del piano d’àmbito, la resistente osserva che essa «ben lungi dal sostituirsi alle prerogative statali, a queste si aggiunge e coordina». Inoltre, la verifica del piano d’ambito, che la norma impugnata attribuisce anche alla Giunta regionale, trova una sua ulteriore ragione giustificativa nel fatto che le misure organizzative contenute in detto piano incidono in modo rilevante anche sui profili organizzativi e di gestione dei distretti idrografici, in particolar modo con riferimento al miglioramento qualitativo dei corsi d’acqua. Vi è perciò – sempre per la resistente – la necessità di coordinare i piani di tutela per il risanamento dei corpi idrici con i piani d’àmbito e con i piani di gestione e tutela dei bacini idrografici, con la conseguenza che il legislatore regionale può legittimamente prevedere «un momento di verifica dei piani d’ambito al fine di riscontrare la piena coerenza delle misure adottate nei piani di tutela con quanto previsto nei piani d’ambito (in relazione al miglioramento qualitativo dei corsi d’acqua), cosí come previsto dalla norma regionale impugnata».

5.3. – Quanto, infine, alle questioni relative all’art. 15, comma 9, della legge reg. n. 10 del 2009, la difesa regionale osserva che «le affermazioni dell’Avvocatura, in ordine agli asseriti effetti “sananti” che la norma avrebbe rispetto agli atti adottati in attuazione della DGR n. 8/5448, risultano prive di pregio», per tre ordini di ragioni: a) l’affermazione dell’illegittimità degli atti adottati in attuazione della richiamata delibera è immotivata, anche perché detta delibera «non è stata oggetto di alcuna impugnazione da parte del Governo, né, ovviamente di alcuna pronuncia di illegittimità»; b) «destituita di fondamento è l’affermazione relativa alla “carenza di alcuna normativa che attribuisse alla Regione il potere di determinare un proprio metodo tariffario”»; c) la mera proposizione di un ricorso al Capo dello Stato da parte della Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche non autorizza a ritenere che «le norme impugnate abbiano l’obbiettivo di conseguire un illegittimo effetto sanante».

6. – Con memoria depositata in prossimità dell’udienza, la Regione Lombardia ha ribadito quanto già dedotto nella memoria di costituzione in giudizio.

Considerato in diritto

1. – Con il ricorso iscritto al n. 26 del registro ricorsi del 2009, il Presidente del Consiglio dei ministri censura gli artt. 4, comma 1, lettera b), 5 e 8 della legge della Regione Lombardia 29 gennaio 2009, n. 1 (Modifiche alle disposizioni generali del servizio idrico integrato di cui alla legge regionale 12 dicembre 2003, n. 26 «Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche»), in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), della Costituzione e, quali parametri interposti, agli artt. 149, comma 6, 154, commi 2 e 4, 161, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) e all’art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 90 (Regolamento per il riordino degli organismi operanti presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, a norma dell’articolo 29 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248).

Con il ricorso iscritto al n. 56 del registro ricorsi del 2009, il Presidente del Consiglio dei ministri censura gli articoli 3, comma 1, lettere p), q) ed r), e 15, comma 9, della legge della Regione Lombardia 29 giugno 2009, n. 10 (Disposizioni in materia di ambiente e servizi di interesse economico generale – Collegato ordinamentale), in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost. e, quali parametri interposti, agli artt. 149, comma 6, 154, commi 2 e 4, 161, comma 4, del decreto legislativo n. 152 del 2006.

2. – I giudizi vanno riuniti per essere congiuntamente trattati e decisi, in considerazione dell’identità delle parti e dell’analogia delle questioni proposte.

2.1. – In primo luogo, il ricorrente impugna l’art. 4, comma 1, lettera b), della legge reg. n. 1 del 2009, nella parte in cui esso aggiunge la lettera h-ter) al comma 1 dell’art. 44 della legge della stessa Regione 12 dicembre 2003, n. 26 (Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche), assegnando alla competenza regionale «la verifica del piano d’ambito e dei suoi aggiornamenti, approvati dall’Autorità d’ambito ai sensi dell’articolo 48, comma 2, lettera b), ferme restando le funzioni dell’Autorità di cui all’articolo 149, comma 6, del D.Lgs. 152/2006».

Impugna, del pari, l’art. 5 della stessa legge reg. n. 1 del 2009, nella parte in cui sostituisce il secondo periodo del comma 4 dell’art. 48 della citata legge reg. n. 26 del 2003, prevedendo che la Giunta regionale verifica il piano d’àmbito «in base ai criteri di cui all’articolo 149, comma 6, del D.Lgs. 152/2006 e detta, ove necessario, prescrizioni vincolanti».

2.1.1. – Secondo la difesa dello Stato, tali disposizioni, attribuendo la funzione di verifica del piano d’àmbito alla Regione, violano gli artt. 149, comma 6, e 161, comma 4, lettera b), del decreto legislativo n. 152 del 2006, i quali attribuiscono, invece, tale funzione al Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche e non a organi regionali. Di conseguenza, esse violerebbero l’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost., secondo cui lo Stato ha competenza legislativa esclusiva nelle materie della tutela della concorrenza e della tutela dell’ambiente.

2.1.2. – Le questioni sono fondate.

Le norme censurate attribuiscono alla Regione le competenze amministrative di controllo relative alla pianificazione d’àmbito, che sono, invece, attribuite dagli evocati parametri interposti al Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche.

Questa Corte ha già affermato che tale pianificazione deve essere ricondotta alla materia della «tutela della concorrenza, di competenza legislativa esclusiva dello Stato, perché è strettamente funzionale alla gestione unitaria del servizio e ha, perciò, lo scopo di consentire il concreto superamento della frammentazione della gestione delle risorse idriche, al fine di inserire armonicamente tale gestione in un piú ampio quadro normativo diretto alla razionalizzazione del mercato del settore» (sentenza n. 246 del 2009, punto 13.1. del Considerato in diritto).

Ne consegue l’illegittimità costituzionale delle disposizioni regionali denunciate, perché recano una disciplina difforme da quella statale in un settore, quello della pianificazione d’àmbito, che è precluso alla Regione.

2.2. – In secondo luogo, sono censurati gli artt. 5 e 8 della legge reg. n. 1 del 2009, nella parte in cui essi modificano gli artt. 48 e 51 della legge reg. n. 26 del 2003, prevedendo, rispettivamente, che: a) l’Autorità d’àmbito «determina il sistema tariffario d’àmbito in conformità alle prescrizioni regionali che tengono conto anche dell’esigenza di graduare nel tempo le eventuali variazioni tariffarie e articolare la tariffa per zone territoriali e soggetti svantaggiati» (art. 48, comma 2, lettera e); b) il sistema tariffario è determinato dall’Autorità d’àmbito in conformità alle prescrizioni regionali (art. 51, comma 1).

2.2.1. – Secondo la difesa dello Stato, tali disposizioni, stabilendo che la tariffa del servizio idrico integrato sia determinata sulla base delle prescrizioni dell’amministrazione regionale, si pongono in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost., in base al quale lo Stato ha competenza legislativa esclusiva nelle materie della tutela della concorrenza e della tutela dell’ambiente, perché violano, quali norme interposte: a) i commi 2 e 4 dell’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006, che prevedono, rispettivamente, che «Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, su proposta dell’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, tenuto conto della necessità di recuperare i costi ambientali anche secondo il principio “chi inquina paga”, definisce con decreto le componenti di costo per la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua» (comma 2) e che «L’Autorità d’àmbito, al fine della predisposizione del Piano finanziario di cui all’art. 149, comma 1, lettera c), determina la tariffa di base, nell’osservanza delle disposizioni contenute nel decreto di cui al comma 2, comunicandola all’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti ed al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio» (comma 4); b) il «combinato disposto» dell’art. 161, comma 4, lettera a), del citato decreto legislativo n. 152 del 2006 e dell’art. 6, comma 2, lettera b) del d.P.R. n. 90 del 2007, ai sensi del quale, sulla base dei criteri fissati dal Comitato interministeriale prezzi, il Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche – che, in forza dell’art. 1, comma 5, del decreto legislativo 8 novembre 2006 (Disposizioni correttive e integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale), ha sostituito l’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti – predispone con delibera il metodo tariffario per la determinazione della tariffa di cui al citato art. 154.

2.2.2. – Le questioni riferite alle norme interposte dei commi 2 e 4 dell’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 sono fondate, con conseguente assorbimento delle altre.

Le norme censurate recano una disciplina della tariffa del servizio idrico integrato, prevedendo che questa sia determinata sulla base delle prescrizioni dell’amministrazione regionale, mentre i citati parametri interposti dei commi 2 e 4 dell’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 attribuiscono al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio la definizione delle componenti di costo per la determinazione della «tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua» e all’Autorità d’àmbito la determinazione della tariffa di base.

Come affermato da questa Corte nella citata sentenza n. 246 del 2009, la disciplina della tariffa del servizio idrico integrato contenuta nell’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 è ascrivibile, «in prevalenza, alla tutela dell’ambiente e alla tutela della concorrenza, materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato». Attraverso la determinazione della tariffa nell’àmbito territoriale ottimale, il legislatore statale ha fissato, infatti, livelli uniformi di tutela dell’ambiente, perché ha inteso perseguire la finalità di garantire la tutela e l’uso, secondo criteri di solidarietà, delle risorse idriche, salvaguardando la vivibilità dell’ambiente e «le aspettative ed i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale» e le altre finalità tipicamente ambientali individuate dagli artt. 144 (Tutela e uso delle risorse idriche), 145 (Equilibrio del bilancio idrico) e 146 (Risparmio idrico) dello stesso decreto legislativo. La finalità della tutela dell’ambiente viene, inoltre, in rilievo anche in relazione alla scelta delle tipologie dei costi che la tariffa è diretta a recuperare, perché tra tali costi sono espressamente inclusi quelli ambientali, da recuperare «anche secondo il principio “chi inquina paga”» (art. 154, comma 2). I profili della tutela della concorrenza vengono poi in rilievo, perché, nella determinazione della tariffa, si persegue anche il fine di ottenere un equilibrio economico-finanziario della gestione e di assicurare all’utenza efficienza ed affidabilità del servizio (art. 151, comma 2, lettere c, d, e); fine che è raggiunto determinando la tariffa secondo un meccanismo di price cap (artt. 151 e 154, comma 1), diretto ad evitare che il concessionario unico abusi della sua posizione dominante (punto 17.4. del Considerato in diritto della richiamata sentenza).

Ne consegue l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 della legge reg. n. 1 del 2009, nella parte in cui sostituisce la lettera e) del comma 2 dell’artt. 48 della legge reg. n. 26 del 2003, e dell’art. 8 della stessa legge reg. n. 1 del 2009, nella parte in cui sostituisce il comma 1 dell’art. 51 della citata legge reg. n. 26 del 2003, perché tali disposizioni intervengono, con una disciplina difforme da quella statale, in un settore, quello della tariffa del servizio idrico integrato, la cui regolamentazione è preclusa alla Regione.

2.3. – In terzo luogo, sono censurate le lettere p) ed r) del comma 1 dell’art. 3 della legge reg. n. 10 del 2009.

La censurata lettera p) del comma 1 dell’art. 3 della legge reg. n. 10 del 2009, che modifica l’art. 48, comma 2, lettera e), della legge reg. n. 26 del 2003, come sostituito dall’art. 5 della legge reg. n. 1 del 2009, attribuisce alla Regione la competenza a fissare disposizioni per la determinazione del sistema tariffario da parte dell’Autorità d’àmbito, limitatamente alle ipotesi di separazione fra gestione delle reti ed erogazione del servizio.

Analogamente, la censurata successiva lettera r), che sostituisce l’art. 51, comma 1, della legge reg. n. 26 del 2003, come modificato dall’art. 8 della legge reg. n. 1 del 2009, prevede che l’Autorità d’ambito determina il sistema tariffario «nel rispetto della normativa nazionale vigente e, limitatamente alle ipotesi di separazione fra gestione delle reti ed erogazione del servizio, delle disposizioni regionali in materia».

2.3.1. – Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, tali disposizioni violano i commi 2 e 4 dell’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 e l’art. 161, comma 4, dello stesso decreto legislativo e, di conseguenza, violano l’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost., perché incidono illegittimamente nelle materie della tutela della concorrenza e della tutela dell’ambiente, di competenza legislativa esclusiva statale, per motivi analoghi a quelli già prospettati con il ricorso n. 26 del 2009. In particolare, l’ipotesi della separazione della gestione delle reti dall’erogazione del servizio contemplata dalle norme censurate non giustificherebbe un diverso sistema tariffario, perché anche in tal caso risulterebbe applicabile la disciplina generale del d.m. 1° agosto 1996 (Metodo normalizzato per la definizione delle componenti di costo e la determinazione della tariffa di riferimento del servizio idrico integrato).

2.3.2. – Le questioni riferite alle norme interposte dei commi 2 e 4 dell’art. 154, del d.lgs. n. 152 del 2006 sono fondate, per i motivi già esposti al punto 2.2.2., con conseguente assorbimento delle altre.

Anche in questo caso le norme censurate recano una disciplina della tariffa del servizio idrico integrato, prevedendo, seppure nel particolare caso della separazione della gestione delle reti dall’erogazione del servizio, che detta tariffa sia determinata sulla base delle prescrizioni dell’amministrazione regionale, mentre i citati parametri interposti dei commi 2 e 4 dell’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 – come visto – attribuiscono al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio la definizione delle componenti di costo per la determinazione della «tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua» e all’Autorità d’àmbito la determinazione della tariffa di base.

Poiché la disciplina della tariffa del servizio idrico integrato è ascrivibile alla tutela dell’ambiente e alla tutela della concorrenza, materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, è precluso al legislatore regionale intervenire nel settore, con una disciplina difforme da quella statale.

2.4. – In quarto luogo, è censurata la lettera q) del comma 1 dell’art. 3 della legge reg. n. 10 del 2009, che sostituisce l’art. 48, comma 4, secondo periodo, della legge reg. n. 26 del 2003, come modificato dall’art. 5 della legge reg. n. 1 del 2009, prevedendo che la Giunta regionale, sentito il Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche, verifica il piano d’àmbito «per i profili di sua competenza ai sensi dell’articolo 149 del D.Lgs. 152/2006 e detta, ove necessario, prescrizioni vincolanti».

2.4.1. – Per la difesa dello Stato, tale disposizione, attribuendo la funzione di controllo sul piano d’àmbito alla Giunta regionale, si pone in contrasto con quanto disposto dai piú volte evocati artt. 149, comma 6, e 161, comma 4, lettera b), del d.lgs. n. 152 del 2006 e invade, perciò, le competenze legislative statali in materia di tutela della concorrenza e dell’ambiente di cui all’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost.

2.4.2. – Le questioni sono fondate, per i motivi già esposti al punto 2.1.2.

La norma censurata attribuisce alla Giunta regionale le competenze amministrative di controllo relative alla pianificazione d’àmbito, che sono, invece, attribuite dagli evocati parametri interposti al Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche.

Poiché la disciplina della pianificazione d’àmbito rientra – come visto – nella materia della tutela della concorrenza, di competenza legislativa esclusiva dello Stato, le disposizioni regionali denunciate sono illegittime, perché intervengono in un settore, quello della pianificazione d’àmbito, che è precluso alla Regione.

2.5. – È infine censurato l’art. 15, comma 9, della legge reg. n. 10 del 2009, il quale dispone che «Sono fatti salvi e si intendono approvati ai sensi e per gli effetti delle prescrizioni regionali di cui all’articolo 51 della L.R. n. 26/2003, come modificato dall’articolo 8 della legge regionale 29 gennaio 2009, n. 1 […], gli atti emanati in attuazione conforme della Delib. G.R. n. 8/5448 del 2007, ivi inclusi i Piani d’Ambito di cui all’articolo 149 del D.Lgs. 152/2006, approvati prima dell’entrata in vigore della presente legge».

2.5.1. – Per la difesa dello Stato, tale disposizione invade la competenza legislativa statale in materia di tutela della concorrenza e di tutela dell’ambiente, di cui all’art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost., perché si pone in contrasto con: a) i commi 2 e 4 dell’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006, in quanto opera una illegittima sanatoria del vizio che affligge gli atti emanati in attuazione della citata deliberazione della Giunta Regionale, «atteso che tali atti risultano adottati in carenza di alcuna normativa che attribuisse alla Regione il potere di determinare un proprio metodo tariffario»; b) il «principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione», perché ha effetti sananti in relazione a una analoga situazione, per la quale «da parte della Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche […] è stato proposto ricorso al Capo dello Stato».

2.5.2. – Le questioni riferite alle norme interposte dei commi 2 e 4 dell’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 sono fondate, con conseguente assorbimento delle altre.

La norma censurata reca una disciplina della tariffa del servizio idrico integrato, facendo «salvi» e dichiarando «approvati», «ai sensi e per gli effetti delle prescrizioni regionali di cui all’articolo 51 della L.R. n. 26/2003, come modificato dall’articolo 8 della legge regionale 29 gennaio 2009, n. 1», gli atti di determinazione della tariffa delle Autorità d’àmbito e i piani d’àmbito già adottati; i citati parametri interposti dei commi 2 e 4 dell’art. 154, del d.lgs. n. 152 del 2006 – come visto piú volte – attribuiscono, invece, al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio la definizione delle componenti di costo per la determinazione della «tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell’acqua» e all’Autorità d’àmbito la determinazione della tariffa di base.

Come già piú volte osservato, la disciplina della tariffa del servizio idrico integrato è ascrivibile alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Ne consegue l’illegittimità costituzionale della disposizione denunciata, perché essa interviene in settori, quelli della tariffa del servizio idrico integrato e della pianificazione d’àmbito, la cui disciplina è preclusa alla Regione.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, lettera b), della legge della Regione Lombardia 29 gennaio 2009, n. 1 (Modifiche alle disposizioni generali del servizio idrico integrato di cui alla legge regionale 12 dicembre 2003, n. 26 «Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche»), nella parte in cui aggiunge la lettera h-ter) al comma 1 dell’art. 44 della legge della stessa Regione 12 dicembre 2003, n. 26 (Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche);

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 della legge della Regione Lombardia n. 1 del 2009, nella parte in cui sostituisce la lettera e) del comma 2 e il secondo periodo del comma 4 dell’art. 48 della legge n. 26 del 2003 della stessa Regione;

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 8 della legge della Regione Lombardia n. 1 del 2009, nella parte in cui sostituisce il comma 1 dell’art. 51 della legge n. 26 del 2003 della stessa Regione;

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettere p), q) ed r), e dell’art. 15, comma 9, della legge della Regione Lombardia 29 giugno 2009, n. 10 (Disposizioni in materia di ambiente e servizi di interesse economico generale – Collegato ordinamentale).

Cosí deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14 aprile 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente
Franco GALLO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 aprile 2010.

Cons. Stato Sez. VI n. 5256 del 8 settembre 2009 Rifiuti. Bonifiche

FefeAmbiente.com — 2009-10-23T10:39:30+02:00

Cons. Stato Sez. VI n. 5256 del 8 settembre 2009
Rifiuti. Bonifiche

E’ illegittima l’integrazione dei parametri del DM n. 471/1999 degli obiettivi di qualità da rispettare, introdotti dalla Conferenza di servizi ministeriale in base al parere dell’Istituto Superiore di sanità, anche nel caso di reimmissione - delle medesime acque reflue depurate - nella falda sotterranea.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha
pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 9510 del 2004 proposto dalla Kuwait
Raffinazione e Chimica s.p.a., in persona legale rappresentante p.t.,
rappresentata e difesa dall'avv. prof. Franco Giampietro ed
elettivamente domiciliata in Roma via F. Sacchetti n. 114;
contro
il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare,
in persona del Ministro p.t., e la Conferenza dei servizi del
14.5.2002, del 29.4.2003 e del 14.7.2003 convocate ai sensi dell'art.
14 L. 241/1990, in persona dei rappresentanti legali, rappresentati e
difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono
per legge domiciliati in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
e nei confronti
del Ministero della Salute, dell'Istituto Superiore della Sanità, del
Ministero delle attività produttive, del Commissario delegato per
l'emergenza ambientale in Campania, della Regione Campania,
dell'Amministrazione provinciale di Napoli e della Q8 Quaser
s.r.l.(già F. C. e figli s.p.a.), in persona dei rispettivi
rappresentanti legali p.t., non costituiti in giudizio; nonché del
Comune di Napoli, rappresentato e difeso dagli avvocati Edoardo
Barone e Giuseppe Tarallo elettivamente domiciliato in Roma corso
Vittorio Emanuele II, presso il dott. Gian Marco Grez;
per la riforma,
in parte qua, della sentenza del Tribunale amministrativo regionale
della Campania, Napoli Sez. I, n. 7756/2004 in data 3 maggio 2004,
resa tra le parti;
visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti intimate;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
visti gli atti tutti della causa;
alla pubblica udienza del 5 maggio 2009, relatore il Consigliere
Domenico Cafini, uditi l'avv. Petretti per delega dell'avv.
Giampietro, l'avv. De Vivo per delega dell'avv. Tarallo e l'avv.
dello Stato Elefante;
ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO
1. La società Kuwait Raffinazione e Chimica s.p.a (di seguito KRC) - che dal 1990 espletava attività industriali nello stabilimento petrolchimico di Napoli e aveva avviato, nel 1995, alcune iniziative di risanamento del sito di produzione, ricompreso tra quelli di rilievo nazionale ex art. 1, comma 4, L 9.12.1998, n. 426 - presentava in data 31.3.2001 (dopo che a seguito del D.M. 25.10.1979, n. 471, riguardante il "regolamento recante i criteri, procedure e modalità per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino dei siti inquinati", aveva inviato alle competenti autorità la comunicazione di cui all'art. 9, commi 1 e 3, e 15 del D.M. citato, allegandovi la necessaria documentazione, e poi anche un documento riferito alla "studio idrogeologico-ambientale ed attività di messa in sicurezza dei siti KRC di Napoli") il Piano di caratterizzazione dei siti KRC di Napoli (aree stabilimento e Benit), sottoposto dapprima all'esame della Conferenza dei servizi istruttoria del 18.9.2001 e, produceva, altresì, in data 8.1.2002, a seguito delle osservazioni di detta Conferenza, un "Addendum" al detto Piano di caratterizzazione stesso, ritenuto idoneo nella successiva Conferenza dei Servizi in data 17.1.2002.
2. Avverso gli atti di tale Conferenza dei servizi e di altre svoltesi successivamente, la KRC s.p.a. proponeva cinque ricorsi al T.a.r. della Campania che, previa loro riunione, venivano accolti parzialmente con la sentenza in epigrafe specificata.
3. Tale sentenza, nella parte in cui non ha accolto i ricorsi originari, viene ora contestata dalla società appellante, attraverso i seguenti motivi di diritto:
a) error in iudicando: violazione di legge e di regolamento ed eccesso di potere sotto svariati profili (difetto dei presupposti di fatto e per mancanza di accertamenti tecnici preliminari essenziali, manifesta contraddittorietà ed irragionevolezza; violazione del principio di proporzionalità);
b) error in iudicando: violazione di legge (art. 17, D.Lgs. n. 22/1997 e succ. modifiche) e di regolamento (D.M. n .471/1999) ed eccesso di potere per contraddittorietà;
c) carenza assoluta di motivazione della sentenza impugnata in ordine alla illegittimità delle prescrizioni delle Conferenze di servizi, che recepiscono l'apporto consultivo dell'ISS in riferimento ai valori limite relativi al MTBE non previsti nel D.M. n. 471/1999.
Nelle conclusioni la società ricorrente chiede che, in riforma della sentenza gravata in parte qua e in accoglimento dei riproposti motivi non condivisi dai primi giudici, sia accolto il proposto appello, con ogni consequenziale statuizione in ordine alle spese del giudizio.
Nel giudizio di secondo grado si è costituito il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare che, con un'articolata memoria, ha replicato ai rilievi ex adverso svolti nell'atto di appello, concludendo per la sua reiezione.
Anche il Comune di Napoli si è costituito in giudizio, opponendosi al gravame.
Con memoria, datata 22.4.2009, la società appellante ha svolto ulteriori argomentazioni con riguardo in particolare:
- allo "scarico delle acque di falda depurate nel canale denominato "Corsea", osservando che la propria tesi, respinta nella sentenza impugnata, secondo cui lo scarico nel canale predetto delle acque emunte dalla falda deve rispettare i limiti di cui al D.Lgs. n. 152/1999 e non già quelli più rigorosi di cui al D.M. n. 471/1999, appare meritevole di accoglimento anche alla luce delle novità normative nel frattempo intervenute (in particolare, dell'art. 243 D.Lgs n. 152/2006) e dei recenti orientamenti della giurisprudenza;
- "alla prescrizione della Conferenza dei servizi del 14.7.2003, che ha imposto alla KRC di integrare il piano di caratterizzazione già approvato", rilevando la propria sopravvenuta carenza di interesse alla decisione del merito del secondo motivo del ricorso in appello, avendo già ottemperato alla prescrizione ministeriale in questione;
- "al limite di 10 mg/l con riferimento al parametro MTBE" rappresentando al riguardo, infine, che la posizione dell'Istituto superiore di Sanità (ISS) in ordine al detto parametro di accettabilità del MTBE era stata fatta propria dal Ministero dell'ambiente e che né l'ISS né la Conferenza di servizi avevano il potere di integrare, nell'ipotesi in cui determinati parametri (quali appunto l'MTBE) non siano specificamente previsti, il dettato di un decreto interministeriale recante un regolamento, approvato dopo apposita procedura, definita ex lege (ex art. 17, comma 1, del D.L. D.Lgs. n. 22/1997) e nella specie, rimasta inosservata; tesi questa accolta nella gravata decisione, ma soltanto in relazione ai parametri idrocarburi totali e piombo tetraetile, omettendosi invece ogni pronuncia sul parametro MTBE.
4. Alla pubblica udienza del 5 maggio 2009 la causa, infine, è stata assunta in decisione su concorde richiesta delle parti.

MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Va preso atto, innanzitutto, di quanto dichiarato dall'appellante circa la sopravvenuta carenza di interesse, da parte sua, alla decisione del merito sul secondo motivo come sopra proposto, avendo ottemperato la s.p.a. KRC (nel 2004) alla prescrizione ministeriale di cui alla Conferenza di servizi del 14.7.2003, che aveva imposto alla società medesima di integrare il piano di caratterizzazione, e avendo precisato la ricorrente che le attività di caratterizzazione si erano concluse da vari anni e comunque nel 2008 l'ARPAC aveva comunicato di avere approvato i relativi risultati.
2. Quanto alle censure centrali dell'appello (prospettate nel primo e terzo motivo, che possono essere esaminati congiuntamente), la società KRC contesta la sentenza impugnata per avere disatteso le doglianze (riproposte nella presente sede) riguardanti l'imposizione dei limiti stabiliti dalla apposita tabella del D.M. n. 471/1999, concernente i criteri, le procedure e e le modalità per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinanti anziché di quelli previsti dall'allegato 5 al D.Lgs n. 152/1999, relative alla tutela dall'inquinamento delle acque.
Con tale motivo si sostiene, in sintesi, che, essendo stata autorizzata la KRC a sversare le acque depurate in un canale creato per convogliarle in mare, avrebbe dovuto applicarsi nella specie la disciplina sugli scarichi nelle acque superficiali e nelle fognature, anziché quella sulla bonifica dei siti inquinati.
Contro tale tesi viene argomentato dal Ministero appellato che l'obiettivo della disciplina degli interventi di messa in sicurezza d'emergenza è il contenimento della diffusione degli inquinanti e la rimozione delle fonti inquinanti, in attesa degli interventi di bonifica e ripristino ambientale e, inoltre, che gli interventi di messa in sicurezza si inseriscono nella fase iniziale del trattamento del sito, sicché ad essi è necessario ricorrere, per contenere le fonti inquinanti, a concentrazioni che possono essere tollerate se riferite a tale breve fase iniziale, ma non a regime, essendo ad essi estraneo l'obiettivo di risanamento del sito (che invece è perseguito dagli interessi di bonifica e ripristino ambientale, i quali in linea con i principi comunitari della normativa di settore, garantiscono concentrazione e limiti che sono accettabili, a tutela della salute e dell'ambiente, in relazione al tipo di fruizione determinato in conformità con l'interesse pubblico cui è destinata la risorsa volta a volta considerata).
Aggiungasi a ciò - sempre secondo la difesa del Ministero appellato - che nel caso specifico delle acque sotterranee l'obiettivo di risanamento che va perseguito, per precise ragioni di principio, è quello proprio che garantisca l'uso incondizionato della risorsa idrica e che pertanto consenta l'uso potabile delle acque e, in proposito, il D.M. 25.10.1999 n. 471 consente di garantire gli obiettivi di tutela qualitativi e quantitativi che privilegino la destinazione dell'acqua in via prioritaria al consumo umano rispetto agli altri usi
Alla stregua della citata legge n. 36/1994 (in particolare dell'art. 3) sarebbe dunque incongruo - ad avviso della parte appellata - il richiamo della società ricorrente all'applicazione dei limiti previsti per gli scarichi industriali, presupponendo ciò (contra legem) che gli interventi in questione non siano ispirati dalla necessità di preservare la falda e poterla utilizzare in modo compatibile con le direttive generali di governo dell'acqua e con modalità tali da soddisfare le esigenze generali della collettività, ma al contrario per lo smaltimento.
3. Così riassunte le contrapposte tesi delle parti in causa, il Collegio osserva:
- che, successivamente all'atto introduttivo del giudizio, il D.Lgs. n. 152/2006 ha disposto in modo specifico, nell'art. 243, in ordine allo scarico delle acque emunte, nell'ambito delle operazioni di bonifica, chiarendo un principio già insito nel D.Lgs. n. 152/1999, ossia che lo scarico delle acque predette dalla falda nell'ambito dei procedimenti di bonifica di un determinato sito, deve attenersi ai limiti di emissione delle acque reflue industriali, qualora sia immesso in acque superficiali, limiti che corrispondono appunto a quelli indicati dal D.Lgs. n. 152/1999 ed inoltre che, come evidenziato dall'appellante, occorre fare riferimento - in relazione allo scarico in fognatura delle acque, pur considerata la norma speciale di cui al comma 1 dell'art. 243 cit. - nell'ambito della stessa disciplina degli scarichi richiamata, all'art. 107, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006, che rinvia ai valori dell'allegato 5 e relativa tabella;
- che anche la giurisprudenza amministrativa, richiamata dalla soc. KRC, ha avuto occasione comunque di riconoscere l'applicabilità dell'art. 30, comma 6, del D.Lgs. n. 152/1999 allo scarico di corpi idrici superficiali delle acque di falda precedentemente emunte e sottoposte a trattamento di depurazione, nell'ambito dei procedimenti di bonifica, ritenendo applicabili i diversi valori di contaminazione di cui al D.M. n. 471/1999 soltanto nelle ipotesi in cui le acque emunte siano destinate ad essere riammesse in falda (cfr. (T.a.r. Puglia, Lecce, 11.6.2007, n. 2247; T.a.r. Friuli Venezia Giulia 28.1.2008; T.a.r. Sicilia, Catania,, 29.1.2008, n. 207);
- che peraltro il Comune di Napoli, in accoglimento della tesi esposta dalla società ricorrente, il 24.1.2005 ha rilasciato in suo favore l'autorizzazione allo scarico nella fognatura gestita dal Comune stesso, ai sensi del D.Lgs. n. 152/1999, previo trattamento dell'impianto della società medesima;
- che, con riguardo a quanto sopra ribadito dall'odierna appellante, in relazione al limite di 10 mg/l con riferimento al parametro MTBE, il Ministero appellato ha recepito nel caso in esame la posizione dell'ISS circa il parametro di accettabilità dell'MTBE, pur non avendo né l'ISS stesso, né la Conferenza di servizi alcun potere di integrare - ove taluni parametri, ivi compreso l'MTBE, non siano specificamente previsti - quanto già disposto da un regolamento, approvato a seguito di apposita procedura ai sensi della legge n. 22/1977 (art. 17), nel caso, per l'appunto, non rispettata; tesi questa prospettata dalla ricorrente e condivisa, del resto, nella medesima decisione impugnata, anche se con riguardo ai soli parametri "idrocarburi totali e piombo tetraetile", non essendosi pronunciato invece il T.a.r sul parametro MBTE, e che in proposito, inoltre, il principio secondo cui i parametri stabiliti all'esito del procedimento ex D.Lgs. n. 22/1997 non possono essere modificati né dall'ISS, né dalle Conferenze di servizi è stato ribadito, con specifico riferimento al parametro MTBE, sia dalla giurisprudenza amministrativa, richiamata dall'appellante (che ha ritenuto illegittima la prescrizione imposta in sede di approvazione di un progetto di bonifica, finalizzato al raggiungimento di un valore di parametro MTBE nelle acque sotterranee, sia anche dal recente parere dell'ISS 12.9.2006 n. 45848 (depositato dall'appellante in allegato alla memoria del 22.4.2009);
- che quest'ultimo parere ha confermato le predette conclusioni con riguardo al valore di MTBE nelle acque sotterranee, essendo volto a definire un valore di riferimento generico per il parametro MTBE (appartenente alla famiglia degli eteri e non definibile un idrocarburo, caratterizzato dalla sola presenza di carbonio e di idrogeno) nelle acque profonde come "concentrazione di soglia di contaminazione", sulla base della nuova normativa di cui al D.Lgs. n. 152/2006), "e sia per i procedimenti di bonifica effettuati secondo i criteri ex D.M: n. 471/1999" ed affermando anche che la concentrazione di riferimento per l'MTBE nelle acque sotterranee, pur non essendo modificata dallerecenti novità normative "non dovrebbe comunque superare il valore di concentrazione della soglia olfattiva, che è compreso in un "range tra 20 e 40 mg/l"; con ciò chiaramente superando, di conseguenza, l'assimilazione dell'MTBE agli idrocarburi, evidenziata nei precedenti pareri dell'ISS, richiamati negli atti impugnati in primo grado;
- che da ciò consegue che secondo lo stesso ISS, deve considerarsi tecnicamente infondato il valore limite originario di 10 mg/l, imposto dagli atti impugnati nel giudizio di prime cure, che rinviano ai precedenti pareri dell'ISS, richiamandosi in essi peraltro il valore limite dell'MTBE esclusivamente per lo scarico immesso nelle acque sotterranee, omettendo qualsiasi richiamo ad altri corpi ricettori, sicché, sulla base di tale precisazione, il limite dell'MTBE disposto nei confronti della s.p.a KRC non è applicabile - come evidenziato dalla parte appellante - allo scarico delle acque emunte e depurate in corpi idrici superficiali o in fognatura, vigendo a tale riguardo la normativa di cui al D.Lgs. m. 152/2006.
4. Alla stregua delle considerazioni che precedono, fermo restando che l'integrazione da parte del Ministero appellato, sulla base dei pareri dell'ISS, dei valori tabellari del D.M. n. 471/1999, deve ritenersi illegittima, come già statuito nella sentenza impugnata con riferimento agli altri due parametri sopra specificati, l'originario limite di 10 mg/l per l'MTBE, riguardante la concentrazione di tale parametro in riferimento alla reimmissione delle acque depurate nelle sole acque sotterranee, risulta comunque superato, come precisato anche dall'odierna appellante, dallo stesso ISS, che ha ritenuto erronea, sotto il profilo tecnico, l'assimilazione (effettuata dallo stesso ISS nel 2001) dell'MTBE agli idrocarburi.
Deve accogliersi pertanto la domanda originaria della ricorrente per quanto riguarda il parametro MTBE, essendo la stessa fondata su ragioni di diritto che appaiono identiche rispetto a quella già accolte dal T.a.r della Campania nella sentenza oggetto dell'odierno appello per gli altri due parametri sopra specificati; mentre non possono condividersi, per quanto innanzi precisato, le considerazioni sopra esposte della parte appellata..
Di conseguenza, in accoglimento di quanto richiesto dall'appellante, vanno annullate le prescrizioni con cui la Conferenza di servizi ministeriali hanno imposto alla società appellante il rispetto del suddetto limite di mg/l per l'MTBE, sia in relazione agli scarichi delle acque depurate nei corpi idrici superficiali (nella specie nel canale Corsea o comunque al mare) sia in relazione allo scarico in fognatura nelle medesime acque reflue depurate dall'impianto di trattamento, sia infine, come illegittima integrazione dei parametri del D.M. n. 471/1999 degli obiettivi di qualità da rispettare, anche nel caso di reimmissione delle medesime acque depurate nella falda sotterranea.
Quanto alla spese del giudizio, ritiene il Collegio che nella specie sussistano i presupposti, in relazione alla particolarità della controversia, per disporre la compensazione integrale delle stesse tra le parti in causa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sul ricorso in l'appello in epigrafe specificato, lo accoglie e, per l'effetto, annulla in parte qua la sentenza impugnata.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 5 maggio 2009, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez. VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:
Claudio Varrone Presidente
Paolo Buonvino Consigliere
Domenico Cafini Consigliere est.
Maurizio Meschino Consigliere
Manfredo Atzeni Consigliere

TAR VENETO : storica sentenza in materia di parchi

FefeAmbiente.com — 2008-08-17T16:00:04+02:00

Ric. n. 28/2008 Sent. n. 1993/08

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, seconda sezione, costituito da:

Avviso di Deposito

del

a norma dell’art. 55

della L. 27 aprile

1982 n. 186

Il Direttore di Sezione

Giuseppe Di Nunzio - Presidente

Riccardo Savoia - Consigliere, relatore

Marco Morgantini - Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n.28/2008 proposto da ASSOCIAZIONE ITALIANA PER IL WORLD WIDE FUND FOR NATURE (WWF ITALIA) ONG ONLUS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Alvise Cecchinato e Susanna Geremia con elezione di domicilio presso lo studio degli stessi in Venezia, San Marco, 4603;

CONTRO

il Comune di San Michele al Tagliamento, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Alberto Borella, Stefania Piovesan e Franco Stivanello Gussoni con domicilio eletto presso lo studio dell’ultimo in Venezia, Dorsoduro n. 3593;

la Provincia di Venezia, in persona del presidente pro tempore, non costituita in giudizio;

la Regione del Veneto, in persona del presidente della Giunta regionale pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Ezio Zanon e Cecilia Ligabue, con elezione di domicilio presso l'Avvocatura regionale in Venezia, S. Polo 1429/b;

il Ministero per i beni e le attività culturali – Soprintendenza ai beni paesaggistici ed architettonici del Veneto Orientale, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

il Ministero dei Trasporti – Capitaneria di porto di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria per legge nella sua sede in Venezia, S. Marco 63;

il Ministero dell’Interno – Comando dei vigili del Fuoco di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

l’Agenzia del demanio filiale del Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

l’Agenzia delle dogane filiale del Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

il Consorzio di Bonifica Pianura Veneta tra il Livenza e il Tagliamento, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

l’A.u.l.s.s. n. 10 Veneto Orientale, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

e nei confronti di

Park Hotel già s.r.l. ed ora S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Ivone Cacciavillani e Giorgia Baldan con elezione di domicilio presso la Segreteria del T.A.R., ai sensi dell’art. 35 R.D. 26.6.1924 n. 1054;

per l'annullamento

previa emissione di provvedimenti cautelari, dei seguenti atti: 1) comune di S. Michele al Tagliamento, consiglio comunale, deliberazione 13 settembre 2007 n. 73, prot. n. 39328, avente ad oggetto “ditta Park Hotel s.r.l. – pratica di sportello unico n. 1 – proposta in data 8 giugno 2006, prot. n. 23790 – variante urbanistica ai sensi del d.p.r. 20 ottobre 1998 n. 447 e della circolare regionale 31 luglio 2001 n. 16, nonché dell’art. 48, comma 7 bis della l.r. 23 aprile 2004 n. 11. Approvazione definitiva”, pubblicata dal 12 ottobre 2007 per 15 giorni consecutivi e quindi sino al 27 ottobre 2007; 2) comune di S. Michele al Tagliamento, servizio urbanistica – demanio marittimo ed edilizia privata, concessione demaniale marittima 29 giugno 2007 prot. n. 26719, a favore della ditta Park Hotel s.r.l., avente ad oggetto “l’occupazione di un’area demaniale della superficie complessiva di mq 4.691,00 (di cui mq. 692,64 occupati da impianti di difficile rimozione (porzione di fabbricato a destinazione alberghiera), mq. 2.602,00 di area scoperta (giardino esclusivo) e mq. 1.396,36 per opere di facile rimozione), area giardino esclusivo) e mq. 1.396,36 per opere di facile rimozione), area situata in località Bibione Pineta, via passeggiata al mare n. 20, al fine di mantenere in uso esclusivo porzione di fabbricato a destinazione alberghiera, denominato “Park Hotel” e il giardino di pertinenza, area che a seguito della sentenza della Corte di Appello di Venezia n. 1692 del 1997 è stata dichiarata di proprietà del demanio pubblico dello stato – ramo trasporti e navigazione, sul punto è comunque pendente un giudizio innanzi al Tribunale di Venezia rubricato al n. 10545/04 rg., nonché di ristrutturare e ampliare il medesimo fabbricato a destinazione alberghiera, con annessa riqualificazione dei luoghi circostanti, da attuarsi attraverso l’istituto dello sportello unico per le attività produttive, ai sensi del d.p.r. n. 447/1998, art. 5 e della circolare n. 165/2001, e dell’art. 48, comma 7 bis 2, della l.r. n. 11/2004, per un canone annuale, relativo al 2007, di € 14.990,92 (valore dell’atto: € 299.818,40 equivalente a venti annualità del canone)”, conosciuta successivamente alla fine della pubblicazione della delibera sub a); 3) Comune di S. Michele al Tagliamento, servizio urbanistica – demanio marittimo ed edilizia privata, concessione demaniale marittima 29 giugno 2007 prot. n. 26720, a favore della ditta Park Hotel s.r.l., avente per oggetto “l’occupazione di un’area demaniale della superficie complessiva di mq. 4.936,68, area situata in località Bibione Pineta, via passeggiata al mare n. 20, al fine di realizzare un’autorimessa interrata con sovrastante zona piscine e solarium, teatro all’aperto convenzionato ad uso pubblico, chiosco-bar e servizi da destinare a pertinenza del complesso alberghiero denominato “Park Hotel”, da attuarsi attraverso l’istituto dello sportello unico per le attività produttive, ai sensi del d.p.r. n. 447/1998, art. 5, della circolare n. 165/2001, e dell’art. 48, comma 7 bis 2, della l.r. n. 11/2004, per un canone annuale, relativo al 2007, di € 6.812,62 (valore dell’atto: € 136.252,40 equivalente a venti annualità del canone)”, conosciuta successivamente alla fine della pubblicazione della delibera sub a); 4) i pareri espressi nelle conferenze dei servizi, e il provvedimento finale del Comune di S. Michele al Tagliamento, responsabile sportello unico; 5) tutti gli atti conseguenti (compresi gli atti Comune di S. Michele al Tagliamento, consiglio comunale, deliberazione 27 settembre 2007 n. 74, prot. n. 41028, di “comunicazioni del Sindaco” sul caso Carlin, Comune di S. Michele al Tagliamento, consiglio comunale, deliberazione 27 novembre 2007 n. 97, protocollo ignoto, di modifica ed integrazione del succitato provvedimento finale del responsabile e della succitata delibera consigliare di approvazione, per sanatoria di errori materiali di stesura e adeguamento alle osservazioni presentate e accolte, non ancora integralmente conosciuto);

nonchè con i motivi aggiunti

per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione, del permesso di costruire n. 13732 rilasciato dal Comune di S.Michele al Tagliamento alla S.p.a. Park Hotel in data 14.4.2008, della dichiarazione sostitutiva in atto notorio 11.4.2008 n. 13319 e delle note della Regione Veneto 7 e 12 maggio n. 237254 e n. 247393.

Visto il ricorso, ritualmente notificato e depositato presso la Segreteria con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune, Regione e Ministero dei trasporti intimati, nonché della società controinteressata;

Viste le memorie prodotte dalle parti tutte;

Visti gli atti tutti della causa;

Uditi, nella pubblica udienza del 10 luglio 2008 - relatore il Consigliere Riccardo Savoia - i procuratori delle parti come da verbale d’udienza;

Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1 Espone l'associazione ricorrente che con istanza presentata in data 8.6.2006 l'attuale controinteressata proprietaria di un immobile uso alberghiero sulla spiaggia di Bibione fronte mare direttamente sull'arenile, da tempo in disarmo e con problemi di carenze igienico sanitarie e di sicurezza, anche a causa di un lunghissimo contenzioso giudiziario per occupazione di suolo pubblico, di cui alla sentenza della Corte d'appello di Venezia n. 1692 del 1997 impugnata, secondo la quale oltre metà del fabbricato si trova edificato in terreno demaniale, promuoveva procedura di sportello unico ai sensi per gli effetti dell'articolo 5 del d.p.r. 447 del 1998 in quanto richiamato dal comma 7 bis dell'articolo 48 della legge urbanistica veneta n. 11 del 2004, procedura finalizzata alla realizzazione di un progetto di ristrutturazione e ampliamento dell'attività produttiva ricettivo alberghiera con annessa riqualificazione dei luoghi circostanti. Intervento di notevole incidenza ambientale, ad avviso della ricorrente, poiché il fabbricato, direttamente prospiciente la spiaggia, sarebbe rialzato di due piani oltre i servizi.

Di fronte a esso, in porzioni dell'arenile che attualmente si presentano come distesa di arbusti e terra sabbiosa che degrada alla sabbia e quindi sino al mare (cosiddetti apparati di dune mobili pineta che costituiscono la peculiarità della spiaggia di Bibione pineta, come risulta dalla relazione di incidenza ambientale laddove si precisa di trovarsi di fronte a un habitat facilmente ascrivibile al rango di prioritario o perlomeno di elevato interesse naturalistico e paesaggistico), verrebbe creata una zona piscina, solarium, chiosco bar riservati all'albergo, nonché un teatro all'aperto da convenzionare a uso pubblico, il tutto al disopra di una autorimessa interrata, per 110 posti auto più vani deposito e accessori..

Il comune con l'assistenza continua e palese dell'avvocato Massimo Carlin, provvedeva a convocare una serie di conferenze di servizi ma l'iter procedimentale si rilevava incerto e tormentato. In particolare la provincia di Venezia, il cui parere è obbligatorio, dopo aver esaminato gli atti formulava parere contrario: osservava da un lato che la fattispecie non sarebbe stata sussumibile fra quelle regolate dallo sportello unico, posto che la variante urbanistica avrebbe pesantemente inciso sull'ambiente in contrasto con la pianificazione avulsa dal contesto, dall'altro riteneva che la procedura neanche avrebbe potuto essere iniziata riguardando il progetto aree su cui la richiedente non risultava avere titolo alcuno di disporre, in difetto di rilascio delle concessioni demaniali relative.

Il comune, sempre con l'assistenza del ricordato avvocato, riteneva di non condividere le obiezioni sulla utilizzabilità dello sportello unico; quanto alla questione sul difetto di titolo, rilasciava sin da subito le concessioni, in data 29 giugno 2007, nonostante il contrasto con la pianificazione vigente, oltre che con un atto di indirizzo del comune stesso, in vista della conformità con l'ipotetica variante.

Con l'ultima conferenza di servizi in data 13 luglio 2007 veniva adottato il provvedimento finale.

Successivamente veniva convocato Consiglio comunale nel giorno successivo a quello di scadenza per la presentazione delle osservazioni e in tale Consiglio, sempre presente a intervenire per l'amministrazione l'avvocato Carlin, le osservazioni venivano quasi tutte respinte e la variante di quel provvedimento finale approvata con pochissime modifiche.

Scoppiato di lì a poco il “caso Carlin”, come lo definisce la ricorrente, si teneva un altro Consiglio comunale in data 27 settembre 2007 in cui stante il grandissimo clamore venutosi a creare, venivano chiesti chiarimenti sul ruolo del predetto professionista in generale e anche specificamente in questa vicenda.

Il comune però a mezzo del sindaco assumeva una posizione in base alla quale osservava che il professionista non era alle dipendenze dell’ente e pertanto al massimo le considerazioni da questo svolte sarebbero qualificabili come pareri personali; la questione veniva discussa anche in un ulteriore Consiglio comunale, in data 27 novembre 2007, ma solo per sanatoria di asseriti errori materiali di stesura e per adeguamento alle osservazioni presentate accolte.

In effetti risulta che la controinteressata aveva presentato istanza di attivazione dello sportello unico per la modifica delle previsioni del piano regolatore,– pratica di sportello unico n. 1 – proposta in data 8 giugno 2006, prot. n. 23790 – variante urbanistica ai sensi del d.p.r. 20 ottobre 1998 n. 447 e della circolare regionale 31 luglio 2001 n. 16, nonché dell’art. 48, comma 7 bis della l.r. 23 aprile 2004 n. 11 per ristrutturare e ampliare il fabbricato a destinazione alberghiera, con annessa riqualificazione dei luoghi circostanti, al fine di realizzare un’autorimessa interrata con sovrastante zona piscine e solarium, teatro all’aperto convenzionato a uso pubblico, chiosco-bar e servizi da destinare a pertinenza del complesso alberghiero denominato “Park Hotel”, da attuarsi, appunto, attraverso l’istituto dello sportello unico.

Conseguentemente veniva chiesta la convocazione della conferenza dei servizi, ai sensi dell'articolo 14, comma 2-ter e successive modifiche della legge 241 del '90, all'esito della quale veniva adottato il provvedimento impugnato, comportante l’approvazione della variante parziale al piano regolatore, e rilasciato il permesso di costruire.

2. Avverso tali atti, nonché nei confronti dei verbali delle conferenze di servizi e del parere del CTR, nonché, ove occorra, della delibera giuntale veneta relativa agli indirizzi applicativi riguardanti il c.d. “sportello unico”, l’associazione ricorrente propone il ricorso in oggetto, deducendo censure relative sia alla formazione degli atti, sia al rilascio delle concessioni demaniali, sia ai consequenziali rilasciati permessi di costruire.

Si è costituito il Comune, deducendo l’inammissibilità del gravame, e la sua infondatezza.

Si è costituita anche la controinteressata , eccependo il difetto di interesse nei medesimi termini espressi dall’amministrazione e controdeducendo nel merito.

Si sono costituite anche la Regione Veneto e il Ministero dei Trasporti deducendo a loro volta il difetto di legittimazione attiva del WWF Italia e l’infondatezza delle doglianze proposte.

All’odierna udienza, dopo la concessione di decreto presidenziale d’urgenza e rinvio per consentire la trattazione congiunta all’atto di motivi aggiunti con cui sono stati impugnati i rilasciati permessi di costruire, e discussione, la causa è passata in decisione.

3. Anzitutto deve essere esaminata l’eccezione di difetto di legittimazione attiva svolta dalle parti resistenti.

3.1 Come è noto, il problema della legittimazione di organismi esponenziali delle varie componenti sociali ai fini dell’impugnativa di provvedimenti lesivi dell’interesse alla conservazione dei valori ambientali da tempo oggetto di un intenso dibattito sia in dottrina che in giurisprudenza, è stato affrontato dal Legislatore all’atto della istituzione del Ministero dell’ambiente.

Al riguardo l’articolo 18 della legge n.349/86 prevede infatti che le Associazioni individuate ai sensi dell’art.13 possono intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi.

A fronte di una scelta del Legislatore che individua la situazione legittimante nel preventivo riconoscimento dell’Associazione, inizialmente la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto che la mancata inclusione di una associazione ambientalista negli elenchi ministeriali previsti dalle norme sopra citate comportasse la carenza in radice di legittimazione all’impugnazione di provvedimenti incidenti in materia ambientale.

Alla stregua di tale indirizzo, l’esistenza di associazioni comunque legittimate (perché riconosciute) non preclude al Giudice di accertare caso per caso la legittimazione di singoli organismi non accreditati, purchè gli stessi esibiscano elementi di differenziazione e un concreto e stabile collegamento con un dato territorio, tale da rendere localizzabile l’interesse esponenziale.

Ed infatti, è stato notato dalla giurisprudenza come, ai sensi dell’art.13 della legge 8 luglio 1986 n. 349, la legittimazione ad agire in giudizio da parte delle associazioni ambientaliste deve intendersi circoscritta alla tutela degli interessi ambientali specificati direttamente dalla legge.

Le associazioni ambientalistiche, riconosciute con decreto del Ministero dell’ambiente sono legittimate ad agire in giudizio per far valere interessi diffusi solo quando l’interesse all’ambiente assume qualificazione normativa con riferimento e nei limiti tracciati positivamente dalla legge n. 349/86, ovvero da altre fonti legislative intese a identificare beni ambientali in senso giuridico, con esclusione quindi degli atti che abbiano una valenza meramente urbanistica, in quanto diretti esclusivamente alla gestione del territorio, senza ricaduta alcuna su valori ambientali.

Il problema della legittimazione ad agire delle associazioni ambientalistiche è stato sino a oggi, oggetto di contrasti giurisprudenziali.

Tale legittimazione in materia urbanistica è stata intesa da certa giurisprudenza in termini più ampi, quale potere di agire “a salvaguardia degli interessi lato sensu ambientali”, per cui si è ritenuta ammissibile l’impugnativa di ogni provvedimento che incida sull’ambiente, anche se lo specifico bene oggetto del provvedimento impugnato non sia stato sottoposto ad uno specifico vincolo.

Altra giurisprudenza ha inteso tale legittimazione in termini restrittivi, nel senso che l’interesse ad agire di tali Associazioni può ammettersi nella misura in cui, una volta riconosciute ex L. 349/1986, l’interesse ambientale assuma giuridica rilevanza in forza di una specifica previsione normativa, ossia quando la norma identifica i “beni ambientali” tutelati in senso giuridico.

In ordine ai “beni ambientali o valori ambientali” alla cui salvaguardia sono legittimate le Associazioni, pur in mancanza di specifiche indicazioni da parte della legislazione statale e regionale, la dottrina è prevenuta a enucleare una serie di nozioni.

Si è cosi distinto tra “ambiente quale risulta dalla disciplina relativa al paesaggio (oggetto della tutela conservativa) e ambiente preso in considerazione dalle norme poste a protezione contro fattori aggressivi (difesa del suolo, dell’aria, dell’acqua) ed ancora dell’ambiente quale oggetto di disciplina urbanistica e di tutela del territorio.

L’elemento unificante di tutte queste elaborazioni è, comunque, dato dal fatto che l’ambiente in senso giuridico va considerato come un insieme che, pur comprendendo vari beni o valori, quali flora, fauna, suolo , acqua, si distinguono ontologicamente da questi in quanto si identifica in una realtà priva di consistenza materiale.

Ed è alla nozione di ambiente come complesso di cose che racchiude un valore collettivo costituente specifico oggetto di tutela che, in sostanza si riferisce la legge 8 luglio 1986, n. 349, il cui art.1, secondo comma, individua le finalità attribuite all’istituito Ministero dell’Ambiente nell’assicurare un quadro organico, la promozione, la conservazione e il recupero delle condizioni ambientali conformi agli interessi fondamentali della collettività e alla qualità della vita, nonché la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale nazionale e la difesa delle risorse naturali dall’inquinamento.

Delineato il concetto giuridico di ambiente,( ma oggi si veda anche il D.Lgs . n.152/06) l’aggressione di esso attuata mediante la lesione di uno qualsiasi degli elementi che concorrano alla sua formazione, ha in qualche modo rilievo autonomo rispetto a quella concernente i suoi aggregati.

La legittimazione attribuita dagli artt.13 e 18 della legge n.3 49 del 1986 alle associazioni ambientaliste non può dunque, giustificare l’impugnazione di atti avente valenza meramente urbanistica, senza che ne sia dimostrata, in concreto la contestuale incidenza negativa su valori ambientali.

L’inscindibilità tra la materia urbanistica e ambientale appare il leit motiv anche di una ancor più recente pronuncia in materia del Tar Veneto che giunge a definire la suddivisione tra ambiente ed urbanistica un “equivoco, culturale ancor prima che giuridico”.(sez. III, 28.10.2002, n. 6118)

Secondo quel Collegio, sulla base di una più che decennale giurisprudenza, “si può senz’altro affermare che tutela paesistica e disciplina urbanistica appaiano governati nel nostro ordinamento da una reciproca autonomia.

Già la Corte Costituzionale, con numerose pronunce afferma che la nozione del paesaggio, cosi come delineata dall’articolo 9 della Costituzione, non esclude la configurabilità in ordine allo stesso territorio di altre valutazioni e discipline.

In altri termini, la materia urbanistica non può, per sua stessa natura, essere assimilata ad una delle tante materie oggetto dell’usuale riparto di competenze tra Stato, Regioni, Comuni.

L’equivoco, culturale ancor prima che giuridico, si è palesato in modo significativo in occasione dell’entrata in vigore del D.P.R. 616 del 1977, che come noto tentò una definizione delle materie come la disciplina dell’uso del territorio, comprensiva della protezione dell’ambiente.

Non si trattò, come viene talvolta equivocato, dell’inclusione della materia ambientale in quella urbanistica, ma dell’enunciazione, sia pure esemplificativa, di un dato indiscutibile, che sul territorio insistono più interessi , tra cui quello ambientale.

Ad avviso del Collegio, tentare di chiarire il riparto di competenze usando per l’urbanistica lo stesso metro adottato per le altre discipline o meglio materie, denota quindi un approccio che ne ignora le peculiarità, in primis quella di essere una specie di contenitore nel cui ambito è dato ritrovare i più vari beni tutelabili dall’ordinamento.

Non ha quindi molto senso chiedersi se l'ambiente come materia sia stato incluso nell'urbanistica dalla normativa vigente; è evidente infatti che con lo strumento urbanistico si possa e debba tutelare anche il bene ambiente o paesaggio (i due termini ormai, dopo una decennale evoluzione normativa e giurisprudenziale, possono considerarsi pressoché equivalenti)”.

A fronte di questo variegato schieramento di sostenitori della tesi più ampia in ordine al riconoscimento, in favore delle associazioni ambientalistiche, del potere di impugnare in sede giurisdizionale atti amministrativi a contenuto urbanistico, si contrappone quella giurisprudenza, anche del Consiglio di Stato, che afferma come, in sostanza, la legge 349/86 avrebbe limitato l'impugnativa da parte di queste associazioni soltanto a provvedimenti i cui effetti si dispieghino nei confronti dell'ambiente, escludendo, per ciò stesso, gli atti con valenza meramente urbanistica, cioè finalizzati alla gestione del territorio e non necessariamente connessi a profili ambientali.

Ragionamento avallato dal Consiglio di Stato nella sentenza n.3878/2001 il quale ha chiarito che " E’ esclusa la legittimazione delle associazioni ambientalistiche, siano esse in possesso o meno dei requisiti soggettivi previsti dalla legge per agire in giudizio a tutela di interessi ambientali, ad impugnare atti che rivelino una connotazione esclusivamente urbanistica, essendo volti soltanto ad un’utilizzazione del territorio, senza diretti riflessi sui valori ambientali.

Diversamente opinando, si dovrebbe giungere alla conclusione per cui ogni intervento urbanistico o edilizio potrebbe ritenersi capace di compromettere l’ambiente circostante, senza alcuna esclusione.

Non è possibile dunque, considerare processualmente legittimate ad agire le associazioni ambientalistiche che impugnino una qualsiasi deliberazione comunale incidente sulla gestione del territorio e non diretta espressamente a compromettere l'ambiente, proprio perché il concetto di bene ambientale ha una sua autonomia giuridica.

D'altronde, la legge 349/86 conferisce una legittimazione eccezionale alle associazioni medesime, delimitata cioè entro i limiti fissati dalla legge, che non tollera alcuna estensione in altri settori dove non si rinvenga il "danno ambientale" richiesto, come presupposto, dal comma 5 dell'art.18.

Da questo riconoscimento eccezionale, l'interesse sostanziale in materia ambientale appartiene alle associazioni ambientaliste nella misura in cui l'interesse ambientale assume rilievo giuridico in forza della sua previsione normativa.

Di qui deriva l'ulteriore principio per cui, poiché il suddetto interesse viene individuato da norme speciali, quali sono quelle contenute nella legge 349/86, l'interesse all'ambiente ed il riconoscimento della legittimazione processuale in capo alle organizzazione che di esso sono portatrici assumono qualificazione normativa solo nei limiti tracciati dalla legge 349 stessa e non oltre (cfr. CdS, IV sez., n.8234 del 16 dicembre 2003).

Per questo non ha alcun fondamento il sillogismo per cui ogni provvedimento ed ogni intervento urbanistico rechi, ipso facto, implicazioni e ricadute in materia ambientale: al contrario, ciò andrà dimostrato volta per volta, atto per atto.

Diversamente opinando, si dovrebbe riconoscere la fungibilità e la perfetta coincidenza concettuale fra urbanistica ed ambiente e si dovrebbe concludere che ogni intervento urbanistico sia automaticamente invasivo dell'ambiente.

Quindi, secondo questo filone giurisprudenziale , la legittimazione processuale delle associazioni ambientalistiche è da ritenersi eccezionale, cioè ammissibile se vengono in gioco, e sono bisognevoli di tutela, interessi e beni di natura ambientale e non anche in presenza di profili genericamente connessi alla disciplina ed alla gestione del territorio.

Con la sentenza n. 7246/04 il Consiglio di Stato va oltre e approfondisce ulteriormente il solco discriminante circa il riconoscimento della legittimazione processuale delle organizzazioni ambientalistiche. "..la tesi favorevole all'ammissibilità di motivi non attinenti all'interesse sostanziale fatto valere in ragione dell'utilità strumentale della rimozione del provvedimento lesivo, pur supportata da argomentazioni di innegabile rilievo, si scontra con la riferita eccezionalità dell'attribuzione normativa della legittimazione alle associazioni ambientalistiche, determinando una estensione di tutela in rapporto a qualsiasi intervento urbanistico o edilizio astrattamente idoneo a compromettere l'ambiente circostante e ciò pur in presenza di articolate qualificazioni normative degli interessi oggettivamente considerabili come ambientali".

Il potere delle associazioni ambientalistiche di impugnare i piani urbanistici di competenza comunale soffre di censure, legate sia al contenuto sia alle finalità dei piani stessi. Per questo non sarà ammissibile, per difetto di interesse, la proposizione di ricorsi dinanzi ai giudici amministrativi contro atti che hanno un riflesso esclusivamente urbanistico e che soltanto indirettamente potrebbero incidere sull'assetto e la tutela dell'ambiente.

In sostanza, chiarisce il Consiglio di Stato, l'eventuale gravame proposto, in casi del genere, da organizzazioni come WWF, Codacons, Legambiente, Italia Nostra, ecc., deve unicamente afferire la sfera dell'interesse ambientale cui le stesse sono preposte quali organizzazioni esponenziali e rappresentative dell'interesse medesimo.

Infatti il ricorso si giustifica solo se il proponente può conseguire una qualche utilità diretta e personale dall'annullamento dell'atto che ritiene illegittimo. Tale utilità deve consistere in un interesse diretto e rapportato all'interesse sostanziale che gli è proprio e che non può che essere individuato nella tutela dell'ambiente.

Per cui il principio è quello secondo cui “ le associazioni ambientalistiche sono legittimate a ricorrere giurisdizionalmente contro atti amministrativi a contenuto urbanistico-edilizio non sempre e comunque, ma solo qualora questi si traducano in censure con valenza ambientali”.( Consiglio di Stato, sez. IV, n. 7246/2004).

4. Ciò premesso è evidente che nella specie la legittimazione appare sussistere, posto che la censura complessivamente si rivolge nei confronti di un intervento che , in tesi, è ritenuto lesivo e compressivo del bene ambientale appunto nella sua integralità, stante l’aggressione alla spiaggia e alla vegetazione circostante; e non è sufficiente, a escluderla, la circostanza che le autorità legislativamente preposte alla tutela del bene ambientale abbiano adottato provvedimenti di nulla osta favorevoli all’intervento, posto che la legittimazione c.d. straordinaria come sopra definita ha proprio lo scopo non certamente di ampliare la platea dei soggetti titolari di interesse alla censura dell’atto amministrativo, ex parte subiecti in altri termini, quanto quella di consentire, dunque ex parte obiecti, una più ampia tutela del bene ambientale anche laddove le autorità preposte alla sua protezione non siano capaci di garantirla.

5. Il ricorso è dunque ammissibile, e parimenti sono ammissibili le censure ivi contenute che riguardano la realizzazione del contestato intervento.

6. Il primo motivo di ricorso è infondato.

Difatti, come esattamente osserva la difesa comunale, la partecipazione di un soggetto estraneo all’amministrazione alla fase pubblica della discussione consiliare non incide sulla legittimità dell’atto, posto che è l’amministrazione che recependo e facendo proprie le affermazioni di un soggetto terzo le erige ad atto formalmente riferibile all’ente, impregiudicata ogni questione tra detto soggetto e l’amministrazione ove questa si veda richiedere il pagamento di una prestazione professionale, che si può intendere spontaneamente resa , in una sorta di negotiorum gestio ratificata ex post con l’adozione di un atto, come detto, interamente ed esclusivamente attribuibile all’amministrazione.

7. Anche la seconda censura è priva di pregio, posto che nella regione Veneto si applica la procedura prevista dall’art.48 della legge 11/04 e s. m. e non quella ex DPR 447/98.

In ogni caso è insussistente la violazione dell’art. 5 del DPR n. 447/1998, inapplicabile alla situazione in esame.

Dispone tale norma che qualora venga presentato un progetto per una nuova attività produttiva in contrasto con il piano regolatore, il responsabile del procedimento è tenuto a rigettare l’istanza (art. 5, comma 1, D.P.R. n. 447/1998).

L’art. 5, oltre al rigetto, che costituisce l’ipotesi ordinaria, prevede anche l’ipotesi eccezionale, che consiste nell’avviare le procedure per la formazione di una variante urbanistica, conseguente all’approvazione del progetto, con decisione da assumere mediante l’indizione di una conferenza di servizi.

Questa ipotesi essendo eccezionale e di natura derogatoria alle procedure ordinarie non ammette applicazioni estensive o analogiche, richiedendo peraltro una adeguata motivazione.

Pertanto il ricorso a tale procedura è ammesso solo alle tassative condizioni previste dall’art. 5, comma 2, del D.P.R. n. 447/1998, che sono le seguenti- per come richiamate dalla circolare regionale 31.7.2001, n.16:

1) il progetto presentato deve essere conforme alle norme ambientali, sanitarie e di sicurezza del lavoro;

2) lo strumento urbanistico:

A. deve essere caratterizzato dalla mancanza di aree da destinare all’insediamento di impianti produttivi, con classificazione di zona idonea al tipo di richiesta presentata;

B. oppure le aree previste dal medesimo strumento urbanistico devono risultare insufficienti in relazione al progetto presentato;

3) della conferenza deve essere dato pubblico avviso in quanto ogni soggetto portatore di interessi pubblici, privati o diffusi, cui possa derivare pregiudizio dalla realizzazione dell’impianto, deve poter intervenire alla conferenza dei servizi presentando osservazioni che la conferenza è tenuta a valutare.

La sussistenza di tali presupposti deve essere verificata dal responsabile del procedimento antecedentemente alla convocazione della conferenza di servizi; inoltre la sussistenza di tutte queste condizioni deve altresì risultare dalla motivazione della convocazione della conferenza, in quanto è sulla base di tutti i requisiti di legge che il responsabile del procedimento potrà "motivatamente" procedere all’avvio della procedura di formazione della variante urbanistica prevista dell’art. 5 del DPR n. 447/98.

E’ opportuno anche precisare il significato dell’espressione aree "insufficienti rispetto al progetto presentato" contenuta nel comma 2, dell’art. 5, del D.P.R. n. 447/1998.

Si ritiene che, con l’espressione anzidetta, il regolamento statale intenda riferirsi alle situazioni in cui non sia possibile per un’impresa insediarsi in un determinato Comune perché mancano del tutto aree a destinazione produttiva, o perchè queste non consentono quel determinato tipo di insediamento a causa della insufficiente dimensione, o comunque per la presenza di parametri, limitazioni, indici che producono un effetto impeditivo di carattere equivalente; vi è infine insufficienza di aree anche nelle ipotesi in cui le aree a destinazione produttiva siano inidonee da un punto di vista qualitativo (es. attività che richiedono particolari infrastrutture; rimessaggio di cantieri navali che richiedono il facile accesso al mare; la necessità, per il tipo di attività, della vicinanza di strutture ferroviarie ecc.).

Appare evidente che per aree "disponibili", dal punto di vista urbanistico, ci si debba riferire alla disponibilità effettiva; rientrano quindi in tale nozione anche le aree contenute in piani attuativi approvati e realizzati solo parzialmente.

La verifica circa la sussistenza del requisito della insufficienza delle aree non è necessaria nei soli casi di interventi consistenti nell’ampliamento, nella cessazione/riattivazione o nella ristrutturazione dell’attività produttiva.

Occorre anche precisare che nelle ipotesi di riconversione deve essere adottata una maggiore cautela se il cambio di attività produttiva comporta anche una radicale modifica rispetto alle attività produttive preesistenti nell’area, determinando cambiamenti che possono avere rilevanti ripercussioni sul contesto urbanistico esistente.

In tali casi si rende necessaria una attenta valutazione sull’impatto che tale attività può determinare sul territorio prima dell’indizione della conferenza di servizi per la formazione della variante urbanistica.

Inoltre, poiché il regolamento sullo sportello unico trova la propria "ratio" nell’esigenza di semplificare e accelerare i procedimenti amministrativi relativi alle attività produttive, e a tale scopo introduce procedure speciali che derogano alle procedure ordinarie, è evidente che l’impatto urbanistico consentito dall’approvazione di varianti conseguenti alla presentazione di progetti deve essere circoscritto al solo intervento da realizzare e alla sola durata dello stesso.

Conseguentemente si determina una nuova zonizzazione oltre che nell’ipotesi in cui sia approvata una variante ai sensi dell’art. 2 del D.P.R. n. 447/98, nella sola ipotesi di intervento consistente nella realizzazione di un nuovo impianto (intervento indicato al punto 1.2) che determina una "zonizzazione" del territorio diversa dalla preesistente limitatamente all’area interessata. Mentre negli altri casi (ristrutturazione di cui al punto 1.3; ampliamento di cui al punto 1.4; cessazione/riattivazione di cui al punto 1.5; riconversione di cui al punto 1.6; opere interne di cui al punto 1.7) non si determina alcuna nuova zonizzazione, ma si ha variazione del piano regolatore generale nella misura minima necessaria a consentire l’attuazione dell’intervento medesimo.

Sul punto la giurisprudenza ha affermato che “Ai fini dell’applicabilità dell’art. 5 del D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447 (il quale ha la finalità di favorire gli insediamenti produttivi, consentendo l’adozione di varianti allo strumento urbanistico dopo aver accertato che, all’interno del territorio comunale, non esistono altre aree idonee e compatibili con il progetto proposto) è irrilevante che sia stato avviato il procedimento di adozione della variante relativo alle zone PIP, con cui sarebbero state individuate zone di tipo misto, ove non sia stato dimostrato che, a seguito della conclusione del procedimento di variante, si creino delle zone idonee per l’insediamento richiesto (nella specie si trattava della realizzazione di un centro commerciale).

Costituisce inoltre onere del richiedente provare l’inesistenza e la insufficienza di aree libere e disponibili nel territorio comunale, e la variazione dello strumento urbanistico proposta in applicazione dell’art. 5 non deve corrispondere a sopravvenute esigenze generali di carattere urbanistico, bensì a particolari esigenze di realizzazione, ampliamento, ristrutturazione e riconversione di impianti produttivi, anche laddove la variante riguardi una sola area per un singolo impianto, così come è irrilevante l’esistenza nella zona di impianti preesistenti, dello stesso genere o di genere diverso.”(Tar Puglia, sez. Lecce, sez. I, n. 1601/05) ( cfr. Sent. 329/07 della Sezione).

7.1 Dunque essendo l’intervento finalizzato alla riattivazione di attività produttiva esistente, ed essendo a tale stregua ormai qualificata quella alberghiera, a prescindere dall’applicazione della normativa regionale, anche ai sensi del DPR n.447/98 la procedura in deroga era esperibile.

8. La terza censura si appunta, come le due successive, sulla legittimità delle rilasciate concessioni demaniali.

8.1 Sostiene la ricorrente come avendo la Provincia espresso parere negativo per difetto di legittimazione del richiedente, non avendo la titolarità dell’intero compendio interessato, il Comune avrebbe illegittimamente rilasciato le richieste concessioni demaniali trasformandole da presupposto in conseguenza, sicchè delle due l’una: o la procedura di variante precede la concessione, allora la stessa non può essere rilasciata in quanto difforme dall’assetto urbanistico vigente, o la segue, allora non può avviarsi senza una valida concessione demaniale: come si afferma in ricorso a pag. 23 “le concessioni vengono rilasciate in quanto compatibili con una variante che all’epoca non era neanche adottata”.

8.2 Sul punto la difesa del Comune oppone che vi sia intima connessione fra i due procedimenti, posto che le concessioni sarebbero espressamente subordinate all’esito della procedura dello sportello unico in variante, asserzione contestata dalla ricorrente (cfr. pag.54 della memoria conclusiva).

9. E invece è proprio l’espresso più volte ricordato collegamento a radicare la dedotta illegittimità.

9.1 “Le due concessioni demaniali sono state rilasciate all’interno del procedimento di sportello unico , richiamano espressamente tale procedura ed erano e sono chiaramente condizionate all’esito favorevole della stessa” si legge a pag.13 della memoria della controinteressata;

“la ditta Park Hotel è tenuta a osservare …il contenuto delle concessioni demaniali…con l’avvertimento che l’Autorità comunale si riserva di revocare, in tutto o in parte, uno o entrambi i titoli concessori… nel caso in cui la Variante urbanistica insita nel procedimento di Sportello Unico non venisse definitivamente approvata e dunque, non fossero sussistenti i presupposti di fatto che sono stati essenziali nel rilascio delle concessioni stesse” si legge al punto 3) lett. c) dell’Allegato A alla convenzione 20.3.2008;

la concessione demaniale espressamente prevede l’obbligo di conformazione del concessionario agli esiti della conferenza di servizio decisoria.

9.2 Orbene la ricorrente sostiene la contrarietà delle concessioni all’atto di indirizzo di cui alla delibera comunale n.39 del 2005, laddove afferma che non possono essere rilasciate nuove concessioni su aree demaniali marittime, ma fino all’approvazione del nuovo piano particolareggiato, redatto ai sensi dell’allegato S/1 della legge regionale n. 33/02 – TU delle leggi regionali in materia di turismo –possono essere concesse:

sub lett.a): le aree… la cui demanialità è stata accertata con sentenza della Corte d’Appello di Venezia n.1692/97;

e sub lett. b) “ampliamenti in zone già concesse e oggetto di rinuncia”.

9.3 Oppone l’amministrazione l’inapplicabilità, in parte qua, del predetto atto di indirizzo in ragione della “specialità che connota il procedimento stesso, dato che lo Sportello Unico … consente la variazione della strumentazione urbanistica generale ed attuativa in relazione al nuovo assetto dei luoghi , per cui le finalità di attesa della definitiva approvazione del nuovo P.P. Arenile.. non hanno ragione di sussistere;” inoltre la concessione prot. 26719 ha per oggetto proprio una delle aree… la cui demanialità è stata accertata con sentenza della Corte d’Appello di Venezia n.1692/97, mentre la concessione prot.26720 ha riguardo a un’area contigua, ed è in ampliamento alla concessione rilasciata e relativa alla stessa variante, posto che sono consentite a mente del predetto atto di indirizzo “le concessioni in ampliamento a quelle rilasciate o rilasciabili.”

9.4 Osserva il Collegio come il Comune dunque da un lato postuli l’inapplicabilità dell’atto di indirizzo, che costituirebbe un autolimite al rilascio di nuove concessioni, dall’altro ne deduca comunque il rispetto, nell’effettuato rilascio, rientrando l’una nelle aree consentite, l’altra in area contigua e ammettendosi l’ampliamento.

Ma la previsione della variante in deroga ha contenuto e connotazioni eccezionali, e la conformità alle disposizioni del Piano degli Arenili è comunque richiesta dal predetto atto di indirizzo, laddove si legge “ ferma la conformità alle disposizioni del Piano Particolareggiato dell’Arenile vigente e quello adottato”; in ogni caso, se anche la concessione n. 26719 possa definirsi legittima perché relativa ad area contemplata, non lo può la concessione prot 26720, posto che la contiguità dell’area non può essere qualificata come ampliamento ammissibile solo in caso di concessioni esistenti o rinunciate, mentre la locuzione rilasciate o rilasciabili contenuta nella concessione è del tutto nuova ed estranea all’atto di indirizzo.

9.5 Tuttavia, quanto fin qui esposto, comportante l’illegittimità della sola concessione da ultimo menzionata, deve esser integrato con una più radicale censura, contenuta nel ricorso, relativa all’inversione procedimentale che si è avuta e di cui la Provincia di Venezia ha subito fatto cenno.

Difatti la concessione demaniale può essere richiesta da chi ne abbia i requisiti, e la ditta controinteressata ben poteva farlo; ma la procedura di variante doveva essere avviata dal legittimato attivo, e come tale poteva definirsi solo il proprietario o concessionario, il quale lo diviene tuttavia con il rilascio delle concessioni n.3 e 4 /2007, a procedura di variante già avviata.

E proprio l’aver collegato così intimamente le due procedure rende evidente l’illegittimità.

10. Il ricorso dunque per tale assorbente ragione deve essere accolto, con annullamento degli atti consequenziali impugnati con i motivi aggiunti.

10.1 Le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti costituite.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, seconda sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in premessa, respinta ogni contraria istanza ed eccezione, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Compensa integralmente tra le parti le spese e gli onorari del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, nella Camera di Consiglio del 10 luglio 2008.

Il Presidente L’Estensore

Il Segretario

.

SENTENZA DEPOSITATA IN SEGRETERIA

il……………..…n.………

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

Il Direttore della Seconda Sezione

T.A.R. Veneto – II Sezione n.r.g. 28/2008

fonte : www.giustizia-amministrativa.it

CACCIA: REGIONE LIGURIA CONDANNATA DA CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEA

FefeAmbiente.com — 2008-05-26T00:17:29+02:00

20 maggio 2008 - Nella Causa C-503/06 proposta il 13 dicembre 2006 dalla Commissione UE contro l’Italia e la Regione Liguria, a causa di una legge regionale della Liguria promossa dalla giunta di centro-sinistra, la Corte di Giustizia UE (con sede in Lussemburgo) condanna l’Italia per inadempienza della direttiva CEE del 1979 sulla protezione degli uccelli selvatici, con pagamento delle spese.

La Corte, con sentenza depositata lo scorso 15 maggio 2008, dichiara e statuisce:
“1) A seguito dell’adozione e dell’applicazione, da parte della Regione Liguria, di una normativa che autorizza deroghe al regime di protezione degli uccelli selvatici senza rispettare le condizioni stabilite all’art. 9 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza di quest’ultima.
2) La Repubblica italiana è condannata alle spese, ivi comprese quelle relative al procedimento sommario. “

Viene censurata la legge regionale n. 36 del 2006 che consentiva la caccia allo storno, su tutto il territorio della Liguria, alla generalità dei cacciatori che avessero richiesto un’apposita scheda, per cacciare la specie abbattendone sino a 90 esemplari a testa, anche in tutte le aree ove non vi sono produzioni agricole; tale caccia veniva consentita anche nei periodi (come il mese di gennaio) in cui la raccolta delle olive è già terminata, rendendo fasullo e immotivato il pretesto di voler tutelare a suon di fucilate queste produzioni, sulle quali non sono stati documentati danni effettivi.
Anche la precedente legge regionale ligure 34/2001 viene considerata illegittima dalla Corte, avendo consentito per alcuni periodi la caccia in deroga al fringuello (specie protetta dall’Italia e dalla normativa comunitaria) senza motivate ragioni che non fossero quelle del puro divertimento degli appassionati.

“Le condanne e le censure collezionate dalla Regione Liguria (tra TAR, Corte Costituzionale, Corte di Giustizia UE) negli ultimi 10 anni in materia di caccia in deroga a specie protette ormai non si contano più” , dichiarano Guglielmo Jansen e Augusto Atturo, rappresentanti delle associazioni ambientaliste presso la commissione faunistico-venatoria della Regione Liguria.
“E’ giunta l’ora di voltare pagina e di promuovere la salvaguardia del patrimonio faunistico ligure senza più provvedimenti clientelari di bassa cucina, che costano alla collettività in spese legali e pongono la Liguria fuori dall’Europa”.

SENTENZA DELLA CORTE (Sesta Sezione)
15 maggio 2008 (*)
«Inadempimento di uno Stato – Direttiva 79/409/CEE – Conservazione degli uccelli selvatici – Deroghe al regime di protezione degli uccelli selvatici – Regione Liguria»
Nella causa C 503/06,
avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 13 dicembre 2006,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra D. Recchia, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica italiana, rappresentata dal sig. I.M. Braguglia, in qualità di agente, assistito dal sig. G. Fiengo, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
LA CORTE (Sesta Sezione),
composta dal sig. L. Bay Larsen, presidente di sezione, dai sigg. J. Makarczyk e J.-C. Bonichot (relatore), giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott
cancelliere: sig. R. Grass
vista la fase scritta del procedimento,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il suo ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, a seguito dell’adozione e dell’applicazione da parte della Regione Liguria di una normativa che autorizza deroghe al regime di protezione degli uccelli selvatici senza rispettare le condizioni stabilite all’art. 9 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva»), la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza di tale direttiva.
Contesto normativo
2 La direttiva ha lo scopo di garantire la protezione, la gestione e la regolazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il Trattato CE.
3 L’art. 5 della direttiva prevede quanto segue:
«Fatte salve le disposizioni degli articoli 7 e 9, gli Stati membri adottano le misure necessarie per instaurare un regime generale di protezione di tutte le specie di uccelli di cui all’articolo 1, che comprenda in particolare il divieto:
a) di ucciderli o di catturarli deliberatamente con qualsiasi metodo;
b) di distruggere o di danneggiare deliberatamente i nidi e le uova e di asportare i nidi;
c) di raccogliere le uova nell’ambiente naturale e di detenerle anche vuote;
d) di disturbarli deliberatamente in particolare durante il periodo di riproduzione e di dipendenza quando ciò abbia conseguenze significative in considerazione degli obiettivi della presente direttiva;
e) di detenere le specie di cui sono vietate la caccia e la cattura».
4 L’art. 7 della direttiva così dispone:
«1. In funzione del loro livello di popolazione, della distribuzione geografica e del tasso di riproduzione in tutta la Comunità le specie elencate nell’allegato II possono essere oggetto di atti di caccia nel quadro della legislazione nazionale. Gli Stati membri faranno in modo che la caccia di queste specie non pregiudichi le azioni di conservazione intraprese nella loro area di distribuzione.
2. Le specie dell’allegato II/1 possono essere cacciate nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva.
3. Le specie dell’allegato II/2 possono essere cacciate soltanto negli Stati membri per i quali esse sono menzionate.
(...)».
5 L’art. 9 della direttiva autorizza tuttavia talune deroghe alle seguenti condizioni:
«1. Sempre che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti, gli Stati membri possono derogare agli articoli 5, 6, 7 e 8 per le seguenti ragioni:
a) − nell’interesse della salute e della sicurezza pubblica,
– nell’interesse della sicurezza aerea,
– per prevenire gravi danni alle colture, al bestiame, ai boschi, alla pesca e alle acque,
– per la protezione della flora e della fauna;
b) ai fini della ricerca e dell’insegnamento, del ripopolamento e della reintroduzione nonché per l’allevamento connesso a tali operazioni;
c) per consentire in condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantità.
2. Le deroghe dovranno menzionare:
– le specie che formano oggetto delle medesime,
– i mezzi, gli impianti e i metodi di cattura o di uccisione autorizzati,
– le condizioni di rischio e le circostanze di tempo e di luogo in cui esse possono esser fatte,
– l’autorità abilitata a dichiarare che le condizioni stabilite sono realizzate e a decidere quali mezzi, impianti e metodi possano essere utilizzati, entro quali limiti, da quali persone,
– i controlli che saranno effettuati.
(...)».
6 Il fringuello (Fringilla coelebs ombriosa) è menzionato all’allegato I della direttiva, che elenca le specie oggetto di misure speciali di conservazione per quanto riguarda l’habitat, per garantire la sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di distribuzione. L’allegato II/2, che enumera le specie cacciabili in determinati Stati membri, non menziona lo storno (Sturnus vulgaris) tra le specie cacciabili in Italia. L’eventuale caccia di queste specie in tale Stato membro, in deroga ai divieti previsti agli artt. 5 8 della direttiva, deve quindi soddisfare le condizioni di cui all’art. 9 della stessa.
7 Per la Regione Liguria, la legge regionale 5 ottobre 2001, n. 34 [Attuazione dell’articolo 9 della direttiva comunitaria 79/409 del 2 aprile 1979 sulla conservazione degli uccelli selvatici (BUR Liguria n. 10, del 10 ottobre 2001)], come modificata dalla legge regionale 13 agosto 2002, n. 31 (BUR Liguria n. 12, del 28 agosto 2002) (in prosieguo: la «legge regionale n. 34/2001»), indica, al suo allegato I, le specie che possono essere oggetto della deroga di cui all’art. 9 della direttiva. Ai sensi di tale allegato, lo storno ed il fringuello sono cacciabili, per un prelievo massimo stagionale pari a 150 unità per cacciatore per quanto riguarda lo storno e a 100 unità per cacciatore per quanto riguarda il fringuello.
Procedimento precontenzioso
8 Con lettera di costituzione in mora inviata alla Repubblica italiana in data 10 aprile 2006 la Commissione invitava tale Stato membro a comunicarle le sue osservazioni in merito alla normativa regionale menzionata al punto precedente entro un termine di due mesi dal ricevimento di tale lettera. La Repubblica italiana richiedeva una proroga di due mesi di tale termine, che non veniva concessa dalla Commissione per l’imminente apertura della stagione venatoria.
9 Poiché la Repubblica italiana non aveva contestato gli addebiti formulati in tale lettera di costituzione in mora né posto rimedio alla situazione denunciata da questa, in data 4 luglio 2006 la Commissione le inviava un parere motivato con il quale la invitava a conformarsi alle disposizioni della direttiva nel termine di due mesi dal ricevimento di tale parere.
10 Mediante comunicazione del 31 agosto 2006 le autorità italiane informavano la Commissione del fatto che l’adozione del decreto legge 16 agosto 2006, n. 251 [Disposizioni urgenti per assicurare l’adeguamento dell’ordinamento nazionale alla direttiva 79/409/CEE in materia di conservazione della fauna selvatica (GURI n. 191 del 18 agosto 2006, pag. 4)], aveva consentito di sanare gli addebiti formulati nel parere motivato. Tuttavia, tale decreto è in seguito decaduto ex tunc, per mancata conversione in legge nel termine di 60 giorni dalla sua pubblicazione (GURI n. 243 del 18 ottobre 2006, pag. 58).
11 Il 7 novembre 2006 la Commissione veniva informata del fatto che la Regione Liguria aveva adottato la legge regionale 31 ottobre 2006, n. 35 [Attuazione dell’articolo 9 della direttiva comunitaria 79/409 del 2 aprile 1979 sulla conservazione degli uccelli selvatici. Misure di salvaguardia per le zone di protezione speciale (BUR Liguria n. 16, del 2 novembre 2006; in prosieguo: la «legge regionale n. 35/2006»)], con la quale tale Regione intendeva conformarsi all’art. 9 della direttiva. Tuttavia, in pari data, detta Regione adottava la legge regionale 31 ottobre 2006, n. 36 [Attivazione della deroga per la stagione venatoria 2006/2007 ai sensi dell’articolo 9, comma 1, lettera a, terzo alinea, della direttiva 79/409/CEE sulla conservazione degli uccelli selvatici (BUR Liguria n. 16 del 2 novembre 2006; in prosieguo: la «legge regionale n. 36/2006»)], che mantiene un regime di deroghe di cui all’art. 9 della direttiva in un modo che la Commissione non ritiene conforme a tale disposizione.
12 In tale contesto, la Commissione ha proposto il presente ricorso.
Procedimento dinanzi alla Corte
13 Con ordinanza 19 dicembre 2006, causa C 503/06 R, Commissione/Italia, il presidente della Corte ha disposto la sospensione dell’applicazione della legge regionale n. 36/2006 fino alla pronuncia dell’ordinanza di chiusura del procedimento sommario avviato con il ricorso contenente domanda di sospensione dell’esecuzione e di provvedimenti provvisori ai sensi degli artt. 242 CE e 243 CE, depositato dalla Commissione il 13 dicembre 2006.
14 Un’ordinanza del presidente della Corte del 27 febbraio 2007, causa C 503/06 R, Commissione/Italia, ha dichiarato il non luogo a provvedere sul mantenimento della sospensione dell’applicazione della legge regionale n. 36/2006.
15 Con ordinanza 19 giugno 2007, il presidente della Corte ha dichiarato irricevibile l’istanza di intervento della Regione Liguria nella presente causa, proposta con atto depositato presso la cancelleria della Corte il 22 maggio 2007.
Sul ricorso
16 La Commissione fa valere, in primo luogo, che la legge regionale n. 34/2001, che costituisce il quadro normativo per l’esercizio delle deroghe di cui all’art. 9 della direttiva, identifica le specie cacciabili in maniera generale ed astratta, senza limiti di tempo, e che l’allegato a tale legge che elenca dette specie non è sottoposto a revisione annuale obbligatoria. Secondo la Commissione, tale quadro normativo si colloca al di fuori dell’obiettivo della deroga definita dall’art. 9 della direttiva, in quanto autorizza l’esercizio regolare della caccia a specie di uccelli protette ai sensi della direttiva.
17 In secondo luogo, la Commissione considera contraria all’art. 9 della direttiva la possibilità, derivante da tale legge regionale, di adottare una deroga ai sensi di detto articolo in base a un generico riferimento a tutti i casi considerati dallo stesso, senza richiedere l’indicazione precisa della ragione di tale deroga con riferimento a una delle ipotesi contemplate all’art. 9, n. 1, e, peraltro, senza precisarne i motivi concreti.
18 In terzo luogo, la Commissione sostiene che la legge regionale n. 34/2001 non prevede il rispetto né della condizione relativa alla mancanza di altre soluzioni soddisfacenti né dell’indicazione delle autorità abilitate a dichiarare che le condizioni stabilite sono realizzate e a decidere quali mezzi, impianti e metodi possano essere utilizzati, entro quali limiti e da quali persone.
19 La Commissione rileva inoltre che la legge regionale n. 34/2001 è all’origine di provvedimenti esecutivi non conformi alla direttiva, quali le delibere della Giunta Regionale della Regione Liguria 23 settembre 2005, n. 1085 [Modalità di attuazione del regime di deroga ai sensi dell’articolo 9 della direttiva 79/409/CEE del 2 aprile 1979, sulla conservazione degli uccelli selvatici – 2005/2006 (BUR Liguria, parte II, n. 41, del 12 ottobre 2005)] e 14 ottobre 2005, n. 1195 [Modalità di attuazione del regime di deroga alla specie storno ai sensi dell’articolo 9 della direttiva comunitaria 79/409/CEE del 2 aprile 1979 sulla conservazione degli uccelli selvatici 2005/2006 (BUR Liguria, parte II, n. 45, del 9 novembre 2005)].
20 La Commissione mette altresì in discussione la legge regionale della Regione Liguria 9 novembre 2005, n. 14 [Attivazione del regime di deroga ai sensi dell’articolo 9 della direttiva comunitaria n. 79/409 del 2 aprile 1979 sulla conservazione degli uccelli selvatici per la stagione 2005-2006 (BUR Liguria n. 11 del 9 novembre 2005)], sostenendo che tale legge non contiene un esame delle altre eventuali soluzioni soddisfacenti e non menziona né la ragione astratta e i motivi concreti della deroga accordata, né l’autorità abilitata a dichiarare che le condizioni stabilite sono realizzate e a decidere quali mezzi, impianti e metodi possano essere utilizzati, entro quali limiti, e da quali persone, né i controlli da effettuare.
21 Infine, se la Commissione riconosce che la legge regionale n. 35/2006, che abroga e sostituisce la legge regionale n. 34/2001 a decorrere dal 1° novembre 2006, instaura un quadro generale per la concessione di deroghe ai sensi dell’art. 9 della direttiva che appare conforme alla normativa comunitaria, essa osserva che la legge regionale n. 36/2006, adottata lo stesso giorno, autorizza le deroghe di cui all’art. 9 della direttiva in modo contrario alla direttiva per la stagione venatoria 2006/2007 per quanto riguarda la specie storno.
22 La Repubblica italiana, nel controricorso presentato alla Corte, si limita a trasmettere a quest’ultima gli argomenti della Regione Liguria riproducendoli testualmente, ma senza farli propri. La Repubblica italiana non presenta inoltre conclusioni volte al rigetto del ricorso della Commissione e neppure alla condanna di quest’ultima alle spese. Per giunta, la Repubblica italiana ha comunicato alla Corte, nell’ambito del procedimento sommario, di condividere l’analisi della Commissione e di aver proposto, dinanzi alla Corte costituzionale, un ricorso con cui contestava la costituzionalità della legge regionale n. 34/2001 sulle stesse basi del presente ricorso per inadempimento.
23 Alla luce di tutti questi elementi, il ricorso proposto dalla Commissione dev’essere considerato fondato, senza però che la Corte esamini la conformità con la direttiva della legge regionale n. 36/2006, che è stata emanata posteriormente al termine fissato nel parere motivato.
24 Pertanto, si deve dichiarare che, a seguito dell’adozione e dell’applicazione, da parte della Regione Liguria, di una normativa che autorizza deroghe al regime di protezione degli uccelli selvatici senza rispettare le condizioni stabilite all’art. 9 della direttiva, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza di quest’ultima.
Sulle spese
25 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne hanno fatta domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, ivi comprese quelle relative al procedimento sommario.
Per questi motivi, la Corte (Sesta Sezione) dichiara e statuisce:
1) A seguito dell’adozione e dell’applicazione, da parte della Regione Liguria, di una normativa che autorizza deroghe al regime di protezione degli uccelli selvatici senza rispettare le condizioni stabilite all’art. 9 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza di quest’ultima.
2) La Repubblica italiana è condannata alle spese, ivi comprese quelle relative al procedimento sommario.
Firme

Anche il Tar della Toscana riconosce l´inquinamento olfattivo

FefeAmbiente.com — 2008-04-06T20:48:11+02:00

fonte:www.greenreport.it
Dopo la sentenza della Corte di cassazione dello scorso gennaio che riconosceva le “molestie olfattive” su scala industriale come reato di “gettito di cose pericolose”, pure il Tar della Toscana (sentenza n.276/2008) riconosce in qualche modo l’inquinamento olfattivo anche se è una materia controversa. Infatti non è disciplinato in maniera specifica dal legislatore, ma deve considerarsi una forma di inquinamento che può causare pesanti disagi per la qualità della vita e che, pertanto, necessita di regolamentazione come forma di inquinamento atmosferico.

Veniamo ai fatti: una importante industria tessile ha chiesto al Tar della Toscana l’annullamento della autorizzazione alle emissioni in atmosfera, rilasciata dalla provincia di Firenze ai sensi dell’art.269 comma 8 del decreto legislativo n.152/2006, relativamente al suo stabilimento di Calenzano. L’Arpat aveva fornito l’apporto istruttorio alla provincia per il procedimento amministrativo che ha condotto alla autorizzazione, suggerendo però alcune prescrizioni. Tali prescrizioni sono state ritenute illegittime dall’industria ricorrente che ne ha contestato proprio il limite previsto per le emissioni olfattive. Al processo quindi si sono costituite la provincia, il comune di Calenzano e Arpat.

Tutto nasce dalle innumerevoli denuncie (che si sono succedute negli anni) da parte di cittadini abitanti in prossimità della fabbrica e quindi sottoposti a pesanti “disagi” olfattivi. Tali sollecitazioni hanno indotto il Sevizio Subprovinciale Arpat del Mugello-Piana di Sesto a effettuare numerosi sopralluoghi. Successivamente, attraverso alcune applicazioni modellistiche elaborate dalla AF Modellistica Previsionale del Dipartimento Arpat di Firenze, è stato individuato il limite alle emissioni olfattive posto in autorizzazione, considerato legittimo dal Tribunale amministrativo regionale.

Il Tar ha ritenuto insufficienti le tesi dell’azienda che miravano ad inficiare l’approccio scientifico del metodo che aveva condotto all’individuazione del limite stesso. Inoltre tutte le prescrizioni che imponevano delle soglie alle emissioni sono state ritenute scientificamente coerenti e scaturite da una approfondita istruttoria. Al di là della soddisfazione delle amministrazioni coinvolte per il ricorso respinto e alla necessaria sottolineatura dell’operato del Tar, che ha sentito l’opportuna esigenza di tutelare l’ambiente, pare evidente come questa “branca” particolare dell’inquinamento atmosferico necessiti di una normativa dedicata, che definisca limiti di emissione e accerti il più chiaramente possibile le responsabilità, visto il ripetersi di questi casi sul territorio.

TAR PUGLIA, Bari, Sez. I, 8 marzo 2008, sentenza n. 530

FefeAmbiente.com — 2008-04-06T20:44:31+02:00

ENERGIA - Impianti eolici - Enti locali - Poteri di amministrazione attiva - Principio di sussidiarietà. L’analisi puntuale della legislazione statale e delle norme dettate dalla Regione Puglia, in tema di autorizzazione alla costruzione di impianti eolici, rivela che spettano ai Comuni significativi poteri di amministrazione attiva, sia a livello di pianificazione (art. 5 della legge n. 10/1991; artt. 4-ss. del regolamento regionale n. 16/2006), sia nella fase di conferenza dei servizi sui progetti presentati alla Regione (art. 12 del d. lgs. n. 387/2003; art. 14, 5° comma, del regolamento regionale n. 16/2006; delibera di Giunta regionale n. 35/2007). Analogo potere di intervento viene riconosciuto agli enti locali dalla legge regionale n. 11/2001 in materia di valutazione di impatto ambientale.
Produzione di energia elettrica da fonti tradizionali o rinnovabili - Procedure pubblicistiche di natura concessoria - Esclusione - Costruzione ed esercizio di impianti per l’energia eolica - Libere attività d’impresa - D.lgs. n. 387/2003. L’ordinamento comunitario e quello nazionale non ammettono procedure pubblicistiche di natura concessoria a presidio dell’attività di “produzione” di energia elettrica da fonti tradizionali o rinnovabili. Produzione di energia elettrica - Art. 12, c. 6 d.lgs. n. 387/2003 - Divieto di misure di compensazione patrimoniale a favore di enti locali. In materia di produzione di energia elettrica, secondo il chiaro disposto dell’art. 12, 6° comma, del d. lgs. n. 387/2003, poi confermato con l’art. 1, 4° comma - lett. f), della legge n. 239/2004, vige il divieto assoluto di prevedere misure di compensazione patrimoniale a favore delle Regioni e degli enti locali. Sul piano della politica energetica, è sufficiente il rilievo che una simile espansione dei poteri impositivi delle autonomie locali determinerebbe effetti aberranti, in termini di costi di produzione supplementari gravanti sui produttori di energia da fonti rinnovabili, a beneficio di ristrette collettività ed a discapito della generalità degli utenti finali. Quale che sia, in astratto, il criterio da preferire nella soluzione dei conflitti in caso di concorso di domande volte all’ottenimento di autorizzazioni numericamente limitate (comparazione discrezionale o priorità cronologica), è indubitabile che, nella materia della produzione di energia eolica, la “monetizzazione” costituisca sintomo di sviamento dal corretto uso del potere e dia luogo ad illegittimità dei relativi provvedimenti. Nell’attesa di una positiva regolamentazione, che potrà trovare collocazione nelle emanande linee-guida ministeriali previste dall’art. 12 del d. lgs. n. 387/2003, l’autorità competente al rilascio delle autorizzazioni per la costruzione di nuovi aerogeneratori (ossia la Regione Puglia) non potrà che attenersi al disposto dagli artt. 8-ss. del regolamento regionale n. 16/2006, che prevedono la cosiddetta “valutazione integrata” delle proposte progettuali concorrenti in uno stesso ambito pianificatorio, da effettuarsi a scadenze prefissate in sede regionale, allo scopo di individuare gli elementi di incongruità o di sovrapposizione tra impianti e di razionalizzare le diverse proposte tra loro interferenti. Pres. Allegretta , Est. Picone - F. s.r.l. (avv.ti Picozza e Di Giovanni) c. Comune di Cerignola (avv. Clarizio), Regione Puglia (n.c.) e Ministero dello Sviluppo Economico (Avv. Stato) - T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. I - 8 marzo 2008, n. 530

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA PUGLIA
(Sezione Prima)

N. 00530/2008 REG.SEN.
N. 00435/2007 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 435 del 2007 e successivi motivi aggiunti, proposti da Farpower s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Eugenio Picozza ed Annalisa Di Giovanni, con domicilio eletto presso l’Avv. Rosa Cerabino in Bari, via Melo, 141;

contro

- Comune di Cerignola, rappresentato e difeso dall'avv. Luca Alberto Clarizio, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via De Nicolò, 7;
- Regione Puglia, non costituita in giudizio;
- Ministero dello Sviluppo Economico, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliata in Bari, via Melo, 97;

nei confronti di

- Alerion Energie Rinnovabili s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Benedetto Giovanni Carbone, Federico Massa ed Aldo Loiodice, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Bari, via Nicolai, 29;
- Fen Energia s.p.a., non costituita in giudizio;

per l'annullamento
previa sospensione

della deliberazione della Giunta comunale di Cerignola n. 47 del 8.2.2007, avente ad oggetto “Indirizzi per l’individuazione soggetti interessati alla realizzazione degli impianti eolici”;

della manifestazione di interesse alla realizzazione di parchi eolici, All. A alla suddetta deliberazione;

della deliberazione della Giunta comunale di Cerignola n. 44 del 8.2.2007, con la quale si è deliberato di procedere all’assegnazione di impianti eolici nel territorio di Cerignola;

di ogni altro atto presupposto, preparatorio, connesso e consequenziale, con particolare riferimento alla deliberazione del Consiglio comunale di Cerignola n. 35 del 13.10.2004, avente ad oggetto “Localizzazione di parchi eolici – indirizzi all’organo esecutivo e all’ufficio tecnico – approvazione di schema di convenzione”;

della deliberazione della Giunta comunale di Cerignola n. 90 del 3.4.2007, avente ad oggetto “Manifestazione d’interesse alla realizzazione di parchi eolici – determinazioni finali” e di ogni altro atto presupposto, preparatorio, connesso e consequenziale, con particolare riferimento ai verbali della commissione di valutazione tecnica nn. 1, 2 e 3 e relativi allegati nn. 1 e 2;

nonché per la condanna del Comune di Cerignola al risarcimento del danno complessivamente pari ad Euro 136.000.000.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cerignola, del Ministero dello Sviluppo Economico, di Alerion Energie Rinnovabili s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2008 il dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

La società ricorrente espone di aver acquisito la disponibilità di terreni, situati nel Comune di Cerignola, allo scopo di realizzarvi impianti eolici per la produzione di energia elettrica.

Con lettera del 13.2.2007, l’Amministrazione resistente informava la Farpower s.r.l. di aver indetto, mediante le gravate deliberazioni n. 44 e 47 del 8.2.2007, una procedura ad evidenza pubblica per l’assegnazione di impianti eolici.

In breve, dopo aver concluso la prima fase di “aggiudicazione” di 15 impianti eolici avviata sul finire del 2004, il Comune con i provvedimenti impugnati dava corso ad un procedimento di gara per l’assegnazione di ulteriori 52 impianti, in modo da saturarne il numero massimo realizzabile ai sensi degli artt. 13 e 14 del regolamento regionale n. 16/2006 (che hanno introdotto un “parametro tecnico di controllo” limitativo del numero di aerogeneratori autorizzabili in determinate aree territoriali, rispettivamente in presenza ed in assenza dei Piani regolatori comunali per l’installazione di impianti eolici – P.R.I.E.).

Il bando poneva a base di gara un corrispettivo minimo una tantum pari ad Euro 10.700 ad impianto, un aggio percentuale del 4,50% sull’energia prodotta, con minimo garantito di Euro 6.000 ad impianto, ed un aggio percentuale del 2,20% sulla vendita dei “certificati verdi”, ai fini della “messa a disposizione dei richiedenti” delle tre zone individuate dal Piano di localizzazione comunale, approvato con deliberazione consiliare n. 35 del 13.10.2004. Si prevedeva l’aggiudicazione alle due offerte più vantaggiose, valutate dalla commissione di gara all’uopo istituita.

Il bando prescriveva altresì, tra i requisiti soggettivi per concorrere all’aggiudicazione, l’aver già in esercizio almeno un impianto eolico nel territorio nazionale.

In una delle zone messe a gara ricadevano anche i terreni acquisiti dalla ricorrente, giudicati idonei alla installazione di aereogeneratori e per i quali la stessa aveva presentato domanda di autorizzazione alla Regione Puglia, ai sensi dell’art. 12 del d. lgs. n. 387/2003. E’ agli atti una nota del 7.3.2007, a firma del dirigente della Regione Puglia – Assessorato all’ecologia, nella quale veniva implicitamente avallata la condotta del Comune di Cerignola, in base alla considerazione che le procedure di competenza regionale “… non possano prescindere dalla coerenza con gli strumenti di programmazione e pianificazione degli enti territorialmente competenti”.

Con la successiva deliberazione di Giunta comunale n. 90 del 3.4.2007, all’esito delle valutazioni della commissione, veniva conclusa la procedura di evidenza pubblica stabilendo che “… al primo classificato (Alerion Energie Rinnovabili di Milano) va autorizzata la realizzazione del primo parco eolico per un totale di n. 30 aerogeneratori, mentre al secondo classificato (Fen Energia spa di Milano) va autorizzata la realizzazione del secondo parco eolico per un totale di n. 22 aerogeneratori, precisandosi che la scelta dell’area dove dovranno sorgere i detti impianti dovrà essere effettuata in primis dalla prima classificata; … Il medesimo Dirigente procurerà che venga stipulata la convenzione prevista sia dalla regolamentazione regionale che dalla citata delibera consiliare n. 35/2004, con l’intesa che della convenzione definitiva venga preso atto da parte di questa Giunta per il necessario controllo ad essa competente; Altre domande da parte di ditte che intendano realizzare sul territorio comunale di Cerignola impianti eolici dovranno conseguentemente essere respinte, in attesa dell’approvazione definitiva del Piano regolatore per l’installazione di impianti eolici (P.R.I.E.)”.

Le controinteressate Fen Energia s.p.a. ed Alerion Energie Rinnovabili s.r.l. avevano offerto, rispettivamente, un corrispettivo una tantum per ogni impianto di Euro 20.000 e di Euro 12.500, un aggio sull’energia prodotta del 6,85% e del 10%, un minimo garantito ad impianto di Euro 12.000 e di Euro 15.000, un aggio sulla vendita dei certificati verdi del 3,01% e del 6%, risultando comparativamente le migliori offerenti in termini economici.

Con ricorso ritualmente notificato il 26.3.2007 e con successivi motivi aggiunti notificati il 2.5.2007, la Farpower s.r.l. impugna i descritti provvedimenti, deducendo:

Violazione dell’art. 12 del d. lgs. n. 387/2003. Incompetenza. Nullità per carenza assoluta di potere. Violazione del principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi e del principio di nominatività dei procedimenti autorizzatori;

Sviamento di potere. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Eccesso di potere. Violazione dell’art. 13 del Regolamento regionale n. 16/2006;

Violazione dell’art. 12 del d. lgs. n. 387/2003, della delibera della Giunta regionale n. 35/2007, dell’art. 6 della Direttiva 2001/77/CE, dell’art. 14 del Regolamento regionale n. 16/2006. Sviamento di potere e disparità di trattamento;

Violazione dei principi generali del Trattato CE e delle libertà fondamentali, in particolare della libera prestazione dei servizi. Violazione dell’art. 295 TCE sul regime di proprietà negli stati membri. Violazione degli artt. 41 e 42 della Costituzione;

Violazione dell’art. 14, 5° comma, del Regolamento regionale n. 16/2006. Sviamento di potere. Disparità di trattamento e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto.

In prossimità della camera di consiglio fissata per trattazione dell’istanza cautelare, la ricorrente ha depositato memoria ove ha ulteriormente articolato le proprie censure di legittimità.

Si sono costituiti il Comune di Cerignola e la controinteressata Alerion Energie Rinnovabili s.r.l., affermando l’inammissibilità del ricorso, per omessa impugnazione di atti presupposti e per mancata partecipazione alla gara, ovvero la sua infondatezza.

Con ordinanza n. 445/2007 del 6.6.2007, questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare ed ha sospeso i provvedimenti impugnati.

Si è costituita l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari per conto del Ministero dello Sviluppo Economico, chiedendone l’estromissione dal giudizio per difetto di legittimazione passiva.

Le parti hanno depositato scritti difensivi prima dell’udienza pubblica del 6.2.2008, alla quale la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Ai fini della presente controversia, è necessario individuare le norme di diritto comunitario, statale e regionale applicabili in materia di mercato dell’energia elettrica, con specifico riguardo alla disciplina della realizzazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili. Deve essere individuato, in particolare, il regime giuridico proprio dell’attività di “produzione” di energia elettrica.

Come è noto, a partire dalla Direttiva 1996/92/CE, si è andata affermando a livello comunitario la progressiva liberalizzazione del mercato dell’energia, attraverso il superamento del regime di monopolio pubblico sulla produzione, sulla distribuzione e sulla vendita. In sintesi, l’art. 3 della direttiva introduceva il principio generale secondo cui gli Stati membri, nel dovuto rispetto del principio di sussidiarietà, fanno sì che le imprese elettriche siano gestite nella prospettiva di conseguire un mercato concorrenziale, senza discriminazioni tra esse quanto a diritti o obblighi, assicurando un grado di apertura dei mercati direttamente comparabile. Fermo il rispetto dei principi della Trattato CE, veniva consentito agli Stati membri di imporre alle imprese del settore obblighi di servizio pubblico, al solo fine di salvaguardare la sicurezza di approvvigionamento, la regolarità ed il prezzo delle forniture, la qualità dell’ambiente. Per quel che qui rileva, gli artt. 4-ss. della direttiva regolavano la costruzione di nuovi impianti di “generazione” di energia elettrica (“produzione”, nella terminologia del legislatore italiano), consentendo l’alternativa tra il regime autorizzatorio puro e la procedura di gara d’appalto. L’art. 5 obbligava gli Stati che optassero per il primo a stabilire criteri di rilascio delle autorizzazioni obiettivi, trasparenti e non discriminatori, riferiti esclusivamente alla sicurezza delle reti, alla protezione dell’ambiente, all’assetto del territorio, all’uso del suolo pubblico, all’efficienza energetica, alla natura delle fonti primarie, alle capacità tecnico-economiche dei richiedenti. L’art. 6 disciplinava le modalità di esperimento della procedura di evidenza pubblica, che doveva essere necessariamente preceduta da una valutazione preventiva periodica della capacità attuale di generazione e del fabbisogno di energia elettrica. Gli artt. 7-ss. assoggettavano invece a regime concessorio la gestione della rete di trasmissione, il dispacciamento e la gestione della rete di distribuzione, obbligando il gestore unico a condotte trasparenti e non discriminatorie.

Il d. lgs. n. 79/1999 di attuazione della Direttiva 1996/92/CE ha pienamente recepito i principi di liberalizzazione ed apertura del mercato dell’energia, disponendo all’art. 1 che le attività di produzione, importazione, esportazione, acquisto e vendita di energia elettrica sono libere, nel rispetto dei soli obblighi di servizio pubblico; le attività di trasmissione, dispacciamento e distribuzione sono invece svolte in regime di concessione, sotto la vigilanza dell’Autorità di settore (cfr. gli artt. 3-ss. e 9 del decreto). Per quel che qui rileva, il legislatore italiano ha optato per il modello autorizzatorio puro in relazione all’attività di “produzione” di energia elettrica, ripudiando il sistema della gara d’appalto e conformandosi alle previsioni dell’art. 5 della Direttiva 1996/92/CE: l’art. 8 del d. lgs. n. 79/1999, dopo aver fissato limiti massimi di concentrazione in capo alle singole imprese produttrici, rimanda infatti ad uno o più regolamenti che disciplinino l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di nuovi impianti di produzione dell’energia elettrica o la modifica ed il ripotenziamento di impianti esistenti, prevedendo lo svolgimento di una procedura di autorizzazione unificata e semplificata che si concluda, in tempi determinati, con il rilascio di un provvedimento abilitativo unico e confinando la valutazione urbanistica dei progetti al solo caso di occupazione di aree esterne a quelle pertinenziali. Il diniego di autorizzazione deve fondarsi, secondo il 5° comma dell’art. 8, in ogni caso su motivi obiettivi e non discriminatori.

Può dirsi che in tal modo il legislatore italiano ha definitivamente collocato la produzione e la vendita di energia elettrica nell’alveo dell’attività d’impresa concorrenziale, sì sottoposta a controllo e regolazione amministrativa ma non più riservata alla mano pubblica, né soggetta a regime di privativa o di contingentamento (con l’ovvia eccezione delle derivazioni d’acqua per uso idroelettrico le quali, stante la naturale limitatezza della risorsa, continuano ad essere affidate in concessione onerosa trentennale, ai sensi dell’art. 12 del d. lgs. n. 79/1999).

La cornice comunitaria non è sostanzialmente mutata con la nuova Direttiva 2003/54/CE. Ivi si legge, al 4° considerando, che “La libera circolazione delle merci, la libera fornitura dei servizi e la libertà di stabilimento, assicurate ai cittadini europei dal Trattato, possono tuttavia essere attuate soltanto in un mercato completamente aperto, che consenta ad ogni consumatore la libera scelta dei fornitori e ad ogni fornitore la libera fornitura ai propri clienti”; al 12° considerando, che “Le procedure di autorizzazione non dovrebbero dar luogo a un onere amministrativo sproporzionato alle dimensioni e al potenziale impatto tra i produttori di energia elettrica”; al 17° considerando, che “Per garantire a tutti gli operatori del mercato, compresi i nuovi operatori, un accesso effettivo al mercato, è necessario istituire meccanismi di bilanciamento non discriminatori e che rispecchino i costi”. Quanto al regime dell’attività di produzione di energia elettrica, la nuova direttiva conferma l’alternativa tra procedura di autorizzazione (art. 6) ed indizione di gara d’appalto (art. 7), accentuando tuttavia la preferenza per la prima: gli Stati membri non potranno infatti prevedere discrezionalmente procedure di gara, bensì soltanto nel caso in cui gli impianti in costruzione o le misure di efficienza contenute nelle autorizzazioni non garantiscano la sicurezza dell’approvvigionamento ovvero la tutela dell’ambiente.

La netta opzione del legislatore italiano per il sistema autorizzatorio, quanto all’attività di produzione di energia elettrica, è stata confermata con la legge n. 239/2004. L’art. 1, 4° comma, dispone che lo Stato e le Regioni, al fine di assicurare su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali di prestazioni e l’omogeneità delle tariffe, garantiscono tra l’altro: l’assenza di vincoli, ostacoli o oneri, diretti o indiretti, alla libera circolazione dell’energia all’interno del territorio nazionale e dell’Unione; l’assenza di oneri di qualsiasi specie che abbiano effetti economici diretti o indiretti al di fuori dell’ambito territoriale ove sono previsti; la possibilità di prevedere misure di compensazione e di riequilibrio ambientale per la localizzazione di infrastrutture ad elevato impatto territoriale (il cui importo è regolato dal successivo comma 36), con l’espressa esclusione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili; infine, procedure semplificate, trasparenti e non discriminatorie per il rilascio delle autorizzazioni in regime di libero mercato.

Il breve excursus sulla disciplina vigente, in tema di impianti di produzione di energia elettrica da fonti tradizionali, è propedeutico all’analisi della normativa sugli impianti eolici, dal momento che la legislazione speciale introdotta per questi ultimi, sia a livello comunitario che statale, si inserisce in quella generale del settore elettrico condividendone i principi fondamentali fin qui illustrati.

Il legislatore nazionale, già con la legge n. 10/1991, affrontò parzialmente la questione dell’utilizzo delle fonti rinnovabili di energia, definendola “di pubblico interesse e di pubblica utilità” ai fini dell’applicazione delle leggi sulle opere pubbliche (art. 1) e prevedendo la competenza pianificatoria delle Regioni e dei Comuni con popolazione superiore ai 50.000 abitanti (art. 5).

Con la Direttiva 2001/77/CE, adottata in dichiarato favore allo sviluppo e l’incremento dell’utilizzo di fonti rinnovabili, sul presupposto che “Il maggiore uso di elettricità prodotta da fonti energetiche rinnovabili è una parte importante del pacchetto di misure necessarie per conformarsi al Protocollo di Kyoto della convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici e dei pacchetti di politiche intese ad onorare ulteriori impegni” (3° considerando), e che “E’ necessario tener conto della struttura specifica del settore delle fonti energetiche rinnovabili, in particolare al momento della revisione delle procedure amministrative di autorizzazione a costruire impianti di produzione di elettricità proveniente da fonti energetiche rinnovabili” (20° considerando), vengono assegnati obiettivi indicativi agli Stati membri e, per quel che qui interessa, viene integrata la disciplina procedurale dettata dalla Direttiva 96/92/CE per gli impianti di generazione di energia da fonti tradizionali. Dispone l’art. 6 della Direttiva 2001/77/CE che “Gli Stati membri o gli organismi competenti designati dagli Stati membri valutano l’attuale quadro legislativo e regolamentare esistente delle procedure di autorizzazione o delle altre procedure di cui all’articolo 4 della Direttiva 96/92/CE applicabili agli impianti per la produzione di elettricità da fonti energetiche rinnovabili allo scopo di: - ridurre gli ostacoli normativi e di altro tipo all’aumento della produzione di elettricità da fonti energetiche rinnovabili; - razionalizzare e accelerare le procedure all’opportuno livello amministrativo; - garantire che le norme siano oggettive, trasparenti e non discriminatorie e tengano pienamente conto delle particolarità delle varie tecnologie per le fonti energetiche rinnovabili”. Nella fattispecie, il legislatore comunitario si è dunque limitato a rinviare alla compiuta regolamentazione contenuta nella direttiva del 1996 (oggi sostituita dalla Direttiva 2003/54/CE), consistente nella descritta alternativa tra sistema autorizzatorio e sistema di gara pubblica, indicando però agli Stati membri l’obbligo di semplificare ed agevolare ulteriormente la costruzione di impianti di produzione, nell’ottica di un maggior favore per lo sviluppo dell’offerta di energia da fonti rinnovabili.

Il recepimento della Direttiva 2001/77/CE è avvenuto con il d. lgs. n. 387/2003. L’art. 12 del decreto (peraltro recentemente modificato dalla legge n. 244/2007), dopo aver rinnovato la previsione secondo cui le opere per la realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili sono di pubblica utilità ed indifferibili ed urgenti, ha stabilito che la costruzione e l'esercizio dei detti impianti, la loro modifica, il potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all'esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad un’autorizzazione unica, rilasciata dalla Regione (o dalla Provincia delegata), nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell'ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, che costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico. A tal fine è convocata dalla Regione una conferenza di servizi entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di autorizzazione. L'autorizzazione è rilasciata a seguito di un procedimento unico da concludersi nel termine massimo di 180 giorni, al quale partecipano tutte le Amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei principi di semplificazione di cui alla legge n. 241/1990. In caso di dissenso, purché non sia quello espresso da una amministrazione statale preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, o del patrimonio storico-artistico, ed ove non diversamente e specificamente disciplinato dalle Regioni, il decreto rimette la decisione alla Giunta regionale. Dal punto di vista urbanistico, si stabilisce che gli impianti possono in ogni caso essere ubicati anche in zona agricola, contemperando tuttavia la loro realizzazione con la valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, della biodiversità, del patrimonio culturale e del paesaggio rurale; il rilascio dell'autorizzazione costituisce titolo a costruire ed esercire l'impianto, in conformità al progetto approvato, e comporta l'obbligo di rimessa in pristino dello stato dei luoghi a carico del titolare a seguito della dismissione. Viene poi stabilito il divieto di prevedere misure di compensazione a favore delle Regioni e delle Province, poi confermato dall’art. 1, 4° comma – lett. f), della legge n. 239/2004. E’ infine prevista l’approvazione, in Conferenza unificata Stato-Regioni, delle linee guida per lo svolgimento del procedimento autorizzatorio, volte anche ad assicurare il corretto inserimento degli impianti eolici nel paesaggio; in attuazione di tali linee guida, le Regioni potranno procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti.

Prima di esaminare la normativa regolamentare recentemente approvata dalla Regione Puglia in materia di energia eolica, è opportuno dar conto dei limiti assegnati alla legislazione statale ed a quella regionale dalla Corte costituzionale nel settore energetico, alla luce del riformato Titolo V della Costituzione. Con la nota sentenza n. 383 del 11.10.2005, pronunciata in relazione a molteplici previsioni della legge n. 239/2004, la Corte ha confermato la loro riconducibilità alla materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” di cui al 3° comma dell’art. 117 Cost. (legislazione concorrente), escludendo l’assimilabilità della materia dell’energia al “governo del territorio” ed alla “sicurezza ed ordine pubblico” ovvero ai “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”. Prescindendo dall’intervento della Corte sui meccanismi di pianificazione energetica e localizzazione delle infrastrutture attraverso la cosiddetta “intesa forte”, nell’ambito della Conferenza unificata Stato-Regioni, quel che più interessa ai fini della presente controversia è la parte della pronuncia relativa alle norme della legge n. 239/2004 in tema di autorizzazione delle attività di lavorazione e stoccaggio di oli minerali, impugnate dalla Regione Toscana per asserita violazione degli artt. 117 e 118 Cost. nonché del principio di leale collaborazione. Sulla base di considerazioni immediatamente estensibili alla normativa sulla costruzione degli impianti eolici, la Corte ha infatti dichiarato non fondata la questione, affermando che “… L’individuazione delle attività soggette ad autorizzazione costituisce senz’altro una disciplina qualificabile come principio fondamentale della materia, dal momento che attraverso di essa viene stabilito quando si renda necessaria la sottoposizione al peculiare regime amministrativo relativo agli stabilimenti di lavorazione e stoccaggio degli oli minerali: tale scelta, come è evidente, dipende anche da variabili e parametri tendenzialmente insensibili alla specificità territoriale, in quanto legati alla obiettiva rilevanza – non frazionabile geograficamente – di tali attività rispetto agli interessi pubblici che ne impediscono uno svolgimento liberalizzato. In quest’ottica, la stessa soglia quantitativa, individuata in relazione alla complessiva capacità di stoccaggio, non appare irragionevole rispetto al bilanciamento fra i diversi interessi in gioco. Quanto alle specifiche censure concernenti le previsioni di cui ai commi 57 e 58, occorre prendere atto della ineludibilità dell’evidente impatto sul territorio di molte delle scelte che caratterizzano il settore delle politiche riconducibili alla materia dell’energia (che, una volta completati i relativi procedimenti, per quanto si è rilevato nel precedente par. 15, sicuramente si impongono rispetto agli atti di gestione del territorio). Tali conseguenze, tuttavia, debbono ritenersi adeguatamente bilanciate dal doveroso coinvolgimento delle Regioni e degli enti locali all’interno dei processi decisionali di elaborazione e realizzazione delle politiche energetiche; nello specifico settore delle disposizioni qui censurate, si può richiamare, in proposito, quanto prevede la stessa legge n. 239 del 2004 all’art. 1, comma 8, lettera c), punti 5 e 6, in relazione all’individuazione «di criteri e modalità per il rilascio delle autorizzazioni all’installazione ed all’esercizio degli impianti di lavorazione e di stoccaggio di oli minerali», nonché all’individuazione «della rete nazionale di oleodotti»”. Ed ancora, nell’accogliere solo parzialmente la questione promossa dalla Regione Toscana avverso la legge n. 239 del 2004, sempre in relazione agli artt. 117 e 118 Cost., nella parte in cui prevede la misura percentuale massima del “contributo compensativo per il mancato uso alternativo del territorio” così impedendo alla legge regionale di disciplinare il contributo compensativo e gli effetti della mancata sottoscrizione degli accordi, la Corte ha altresì chiarito che “…La determinazione dell’ammontare massimo del contributo compensativo può essere agevolmente ricondotta ad una normativa di principio, necessaria anche al fine di garantire sull’intero territorio nazionale una relativa uniformità dei costi per le imprese di coltivazione degli idrocarburi sulla terraferma”.

Trasponendo le conclusioni della sentenza n. 383/2005 alla materia degli impianti eolici, può dunque affermarsi che, sul piano costituzionale, costituiscono norme di principio inderogabili per le Regioni: 1) l’individuazione e la delimitazione del regime autorizzatorio per nuove attività; 2) la determinazione e la misura dell’eventuale contributo compensativo posto a carico delle imprese titolari di nuovi impianti.

In disparte la declaratoria di incostituzionalità della legge regionale n. 9/2005, che aveva disposto una sospensione indifferenziata delle procedure di nulla-osta per la costruzione di nuovi impianti eolici (cfr. Corte cost., n. 364 del 9.11.2006), e nelle more dell’emanazione delle linee guida per lo svolgimento del procedimento autorizzatorio in sede di Conferenza unificata, la Regione Puglia ha disciplinato la materia approvando il regolamento regionale n. 16/2006 (abrogativo del precedente regolamento n. 9/2006) e la delibera di Giunta regionale n. 35/2007 (che ha abrogato le precedenti delibere n. 716/2005, n. 1550/2006 e n. 1630/2006).

Con il primo, è stata prevista l’approvazione dei Piani regolatori comunali ed intercomunali per l’installazione di impianti eolici – P.R.I.E., finalizzati all’identificazione delle “aree non idonee” ovvero delle aree nelle quali non è consentito localizzare gli aerogeneratori (artt. 4-7), ed è regolamentata la cosiddetta “valutazione integrata” delle proposte progettuali concorrenti in uno stesso ambito pianificatorio, da effettuarsi a scadenze prefissate in sede regionale, allo scopo di individuare gli elementi di incongruità o di sovrapposizione tra impianti e di razionalizzare le diverse proposte tra loro interferenti (artt. 8-11). L’art. 13 del regolamento introduce un “parametro tecnico di controllo” (P) limitativo del numero di aerogeneratori autorizzabili in determinate aree territoriali, mentre il successivo art. 14 detta disposizioni transitorie particolarmente restrittive applicabili, con effetto di salvaguardia, nelle more dell’approvazione dei P.R.I.E. comunali; il 5° comma del medesimo art. 14, in assenza di P.R.I.E., obbliga il soggetto proponente a stipulare una convenzione con il Comune nel cui territorio ricade l’intervento.

Con la delibera di Giunta n. 35/2007, la Regione Puglia si è invece dotata di norme di indirizzo e procedimentali, volte a colmare il vuoto normativo determinato dalla mancata adozione delle linee guida ministeriali per lo svolgimento del procedimento autorizzatorio, ai sensi dell’art. 12 del d. lgs. n. 387/2003. La delibera introduce in via provvisoria criteri preferenziali di localizzazione, fissa i requisiti soggettivi per il conseguimento del titolo, regolamenta in maniera dettagliata il dispiegarsi delle distinte fasi procedurali (presentazione della domanda, verifica della documentazione, conferenza dei servizi, assunzione di impegni da parte del soggetto proponente). E’ previsto che il richiedente, in assenza di P.R.I.E. comunale, alleghi all’istanza (§ 2.3.1 – lett. g) “… l’eventuale atto di indirizzo o delibera del Consiglio comunale del territorio interessato dal progetto in cui si attesti l’accoglimento della proposta di realizzazione dell’impianto; tale atto potrà essere inoltrato successivamente alla presentazione della domanda e comunque entro e non oltre la conclusione della conferenza dei servizi; per le iniziative che interessano il territorio di più Comuni può essere necessaria la presentazione di altrettante delibere; la delibera comunale non costituisce in ogni caso atto vincolante per il Comune, in quanto la reale fattibilità del progetto resta subordinata alla positiva complessiva valutazione in sede di conferenza di servizi”. E’ prescritta inoltre la preventiva sottoscrizione di un atto unilaterale d’impegno e di una convenzione con Regione e Comune, per regolare i rapporti nella fase di costruzione dell’impianto (§ 2.3.5) e nella fase di conduzione e dismissione (§ 2.3.6).

Da ultimo, l’art. 3, comma 16, della legge regionale n. 40/2007 (pubblicata sul B.U.R.P. del 31.12.2007) ha previsto che la realizzazione dei parchi eolici è disciplinata dalle direttive di cui al regolamento regionale n. 16/2006.

2. La sequenza di atti adottati dal Comune di Cerignola deve pertanto essere valutata alla luce del composito quadro normativo fin qui descritto.

Il Comune, dando seguito alla deliberazione consiliare di indirizzo n. 35 del 13.10.2004, aveva già avviato sul finire del 2004 una prima fase di “aggiudicazione” di 15 impianti eolici.

Con i provvedimenti impugnati, ha quindi dato corso ad una nuova procedura competitiva per l’assegnazione di ulteriori 52 impianti, in modo da saturare il numero massimo di aerogeneratori realizzabili nel rispetto del “parametro di controllo” (P) ai sensi degli artt. 13 e 14 del regolamento regionale n. 16/2006, in assenza di P.R.I.E. approvato. La scelta è stata giustificata, tra l’altro, con la necessità di effettuare una selezione obiettiva ed imparziale tra le domande di autorizzazione pervenute, che sarebbero state superiori al numero massimo di impianti assentibili.

Il bando ha posto a base di gara un corrispettivo minimo una tantum da corrispondersi al Comune, pari ad Euro 10.700 ad impianto, ed inoltre un aggio percentuale del 4,50% sull’energia prodotta, con minimo garantito di Euro 6.000 ad impianto, ed un aggio percentuale del 2,20% sulla vendita dei “certificati verdi”. L’aggiudicazione ha avuto ad oggetto la “messa a disposizione dei richiedenti” delle tre zone individuate dal Piano di localizzazione comunale, approvato con la menzionata deliberazione consiliare n. 35 del 13.10.2004.

Il bando ha prescritto altresì, tra i requisiti soggettivi per concorrere all’aggiudicazione, l’aver già in esercizio almeno un impianto eolico nel territorio nazionale.

I terreni acquisiti dalla ricorrente, classificati idonei alla installazione di aereogeneratori e per i quali la stessa aveva presentato domanda di autorizzazione alla Regione Puglia, ai sensi dell’art. 12 del d. lgs. n. 387/2003, ricadevano in una delle “zone” poste in gara. La stessa Regione, peraltro, con una breve nota del 7.3.2007 a firma del dirigente dell’Assessorato all’ecologia, ha implicitamente condiviso la condotta del Comune di Cerignola, in base alla considerazione che le procedure di competenza regionale “… non possano prescindere dalla coerenza con gli strumenti di programmazione e pianificazione degli enti territorialmente competenti”.

La delibera di aggiudicazione, impugnata con motivi aggiunti, ha stabilito che “… al primo classificato (Alerion Energie Rinnovabili di Milano) va autorizzata la realizzazione del primo parco eolico per un totale di n. 30 aerogeneratori, mentre al secondo classificato (Fen Energia spa di Milano) va autorizzata la realizzazione del secondo parco eolico per un totale di n. 22 aerogeneratori, precisandosi che la scelta dell’area dove dovranno sorgere i detti impianti dovrà essere effettuata in primis dalla prima classificata; … Il medesimo Dirigente procurerà che venga stipulata la convenzione prevista sia dalla regolamentazione regionale che dalla citata delibera consiliare n. 35/2004, con l’intesa che della convenzione definitiva venga preso atto da parte di questa Giunta per il neces-sario controllo ad essa competente; Altre domande da parte di ditte che intendano realizzare sul ter-ritorio comunale di Cerignola impianti eolici dovranno conseguentemente essere respinte, in attesa dell’approvazione definitiva del Piano regolatore per l’installazione di impianti eolici (P.R.I.E.)”.

Risulta dai verbali di gara che le controinteressate Fen Energia s.p.a. ed Alerion Energie Rinnovabili s.r.l. avevano offerto, rispettivamente, un corrispettivo una tantum per ogni impianto di Euro 20.000 e di Euro 12.500, un aggio sull’energia prodotta del 6,85% e del 10%, un minimo garantito ad impianto di Euro 12.000 e di Euro 15.000, un aggio sulla vendita dei certificati verdi del 3,01% e del 6%, risultando comparativamente le migliori offerenti in termini economici.

Conclusivamente, può descriversi l’operazione posta in essere dal Comune di Cerignola come assegnazione di concessioni onerose per la costruzione di impianti eolici su terreni di proprietà privata (eventualmente soggetti ad esproprio), aventi durata indeterminata, aggiudicate in base al massimo rialzo sul corrispettivo fisso ed a percentuale.

3. Devono preliminarmente scrutinarsi le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa del Comune di Cerignola, sul rilievo che la ricorrente avrebbe dovuto impugnare nei termini dalla loro pubblicazione: la deliberazione del Consiglio comunale n. 35 del 13.10.2004 (avente ad oggetto “Localizzazione di parchi eolici – indirizzi all’organo esecutivo e all’ufficio tecnico – approvazione di schema di convenzione”), il regolamento della Regione Puglia n. 16/2006, la delibera della Giunta regionale n. 35/2007, la nota del 7.3.2007 a firma del dirigente della Regione Puglia – Assessorato all’ecologia.

Le eccezioni non sono meritevoli di accoglimento. Il primo degli atti richiamati, risalente al 2004, si limitava a localizzare le aree idonee alla installazione di nuovi impianti eolici (e per tale parte non ne è dimostrata la diretta lesività degli interessi della ricorrente) ed a formulare meri indirizzi per la Giunta comunale in ordine alle programmate procedure di evidenza pubblica (e per tale parte la ricorrente correttamente lo impugna, congiuntamente al bando ed alle aggiudicazioni concluse nel 2007). Il regolamento e la delibera di indirizzo adottati dalla Regione Puglia hanno carattere di normazione generale e, soprattutto, non contemplano neppure in via eventuale l’affidamento in concessione dei nuovi impianti mediante gara, talché la ricorrente non era tenuta a farne oggetto di specifico gravame in relazione ai provvedimenti del Comune di Cerignola. Quanto alla lettera del dirigente regionale (peraltro indirizzata ad altra società ed al Comune stesso), essa non ha determinato alcun arresto procedimentale o diniego rispetto alla domanda di autorizzazione presentata dalla Farpower s.r.l. ai sensi dell’art. 12 del d. lgs. n. 387/2003 e quindi, pur rivelando una implicita condivisione da parte della Regione della procedura instaurata dal Comune di Cerignola, non era autonomamente impugnabile.

Maggiore attenzione merita l’eccezione di inammissibilità avanzata dalla difesa del Comune per la l’omessa partecipazione della ricorrente alla gara, che ne determinerebbe la carenza di interesse all'impugnazione, particolarmente con riguardo alla censura mossa avverso la clausola del bando che prescriveva il requisito soggettivo di avere in esercizio almeno un impianto eolico nel territorio nazionale. Ciò sulla scorta del risalente orientamento giurisprudenziale, secondo cui il soggetto che non ha presentato domanda di partecipazione alla procedura di gara o di concorso non ha un interesse qualificato e differenziato ad impugnare gli atti della medesima procedura, poiché l'interesse fatto valere dal ricorrente, in tale ipotesi, è esattamente quello di potere prendere parte alla procedura malgrado il bando non lo consenta ed allora, fermo l'onere di impugnare tempestivamente il bando nella parte lesiva, l'interesse concreto fatto valere dovrebbe essere comprovato dalla presentazione della domanda di partecipazione nel termine fissato dalla lex specialis della procedura.

Osserva il Collegio, in primo luogo, che la più recente giurisprudenza amministrativa di primo e secondo grado ha rimeditato il suddetto indirizzo ermeneutico, riconoscendo la legittimazione a ricorrere avverso un bando di gara e l'annesso capitolato speciale all'impresa che non abbia presentato la propria offerta, qualora sia prospettata l'esistenza di clausole immediatamente lesive tali da impedire ex se l'utile presentazione dell'offerta, ovvero si contesti in radice il metodo di selezione del contraente (cfr. TAR Puglia, Bari, sez. I, n. 827 del 14.2.2002; Id., sez. II, n. 552 del 17.9.1996; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. II, n. 148 del 29.1.2002; T.A.R. Lazio, sez. III, n. 3412 del 26.4.2000) ed affermando che se, in linea di massima, chi non ha partecipato alla gara di un appalto pubblico non è legittimato a contestarne in sede giurisdizionale il procedimento e l'esito, sussiste tuttavia l'interesse di tale soggetto quando egli chieda l'annullamento in radice della gara stessa, affinché questa non abbia luogo, nel qual caso l'omessa sua partecipazione è del tutto compatibile con la domanda così posta, posto che l'impugnante ha proprio interesse ad impedire lo svolgimento della procedura selettiva (cf. Cons. Stato, sez. V, n. 4970 del 20.9.2001; Id., n. 7341 del 11.11.2004; Id., n. 794 del 14.2.2003; Id., n. 7055 del 18.12.2002; Id., n. 351 del 31.1.2001; Id., sez. II, n. 149/2001 del 7.3.2001). Più di recente, la giurisprudenza ha rinvenuto il fondamento di tale diverso orientamento nei valori comunitari e costituzionali e nelle recenti riforme amministrative, giudicando non conforme alla piena esplicazione del diritto alla difesa (art. 24 Cost.), della libertà della iniziativa economica privata (art. 41 Cost.) e soprattutto dell'apicale principio di portata comunitaria della libera e massima concorrenza, limitare la legittimazione di un soggetto, sostanzialmente leso da un bando, al mero formalismo della presentazione di una domanda che, con riferimento alla fattispecie in esame, avrebbe comportato la sicura esclusione, anche in applicazione diretta dell'ulteriore e generalizzante principio della economicità dei mezzi giuridici (così TAR Campania, Napoli, sez. I, n. 2206 del 18.4.2002).

Tale indirizzo ha di recente ottenuto autorevole conferma dalla giurisprudenza comunitaria: “… Nell'ipotesi in cui un'impresa non abbia presentato un'offerta a causa della presenza di specifiche che asserisce discriminatorie nei documenti relativi al bando di gara o nel disciplinare, le quali le avrebbero proprio impedito di essere in grado di fornire l'insieme delle prestazioni richieste, essa avrebbe tuttavia il diritto di presentare un ricorso direttamente avverso tali specifiche, e ciò prima ancora che si concluda il procedimento di aggiudicazione dell'appalto pubblico interessato. Infatti, da un lato, sarebbe eccessivo esigere che un'impresa che asserisca di essere lesa da clausole discriminatorie contenute nei documenti relativi al bando di gara, prima di poter utilizzare le procedure di ricorso previste dalla direttiva 89/665 contro tali specifiche, presenti un'offerta nell'ambito del procedimento di aggiudicazione dell'appalto di cui trattasi, quando persino le probabilità che le venga aggiudicato tale appalto sarebbero nulle a causa dell'esistenza delle dette specifiche. Dall'altro, risulta chiaramente dal testo dell'art. 2, n. 1, lett. b), della direttiva 89/665 che le procedure di ricorso, che gli Stati membri devono organizzare in conformità a tale direttiva, devono consentire in particolare di ‘annullare … le decisioni illegittime, compresa la soppressione delle specificazioni tecniche, economiche o finanziarie discriminatorie ...’. Ad un'impresa deve essere pertanto consentito di presentare un ricorso direttamente avverso tali specifiche discriminatorie, senza attendere la conclusione del procedimento di aggiudicazione dell'appalto.” (così Corte Giust. CE, sent. 12.2.2004, C-230/02).

Nella fattispecie, peraltro, la ricorrente Farpower s.r.l. non si è limitata ad impugnare la clausola del bando restrittiva della possibilità di partecipare alla gara, ma ha proposto censure di legittimità in ordine alla stessa possibilità di indire la procedura competitiva da parte del Comune di Cerignola. Essa perciò ha interesse all’impugnativa e il ricorso sotto tale profilo è ammissibile.

4. In via alternativa ai rubricati vizi di legittimità, la ricorrente chiede sia dichiarata la radicale nullità degli atti adottati dal Comune di Cerignola, ai sensi dell’art. 21 septies della legge n. 241/1990, per carenza assoluta di potere ovvero incompetenza assoluta, dovendosi escludere che l’ente locale abbia il potere di “assegnare” le aree su cui saranno costruiti gli impianti eolici e di selezionare i soggetti che li realizzeranno.

Ad avviso del Collegio, la tesi non può essere accolta. Nella sequenza procedimentale complessivamente posta in essere dal Comune di Cerignola non pare ravvisabile l’esercizio di poteri pubblicistici del tutto privi di fondamento legale, né lo sconfinamento nella sfera di attribuzioni di altro plesso dell’Amministrazione. L’analisi puntuale della legislazione statale e delle norme dettate dalla Regione Puglia, in tema di autorizzazione alla costruzione di impianti eolici, rivela che spettano ai Comuni significativi poteri di amministrazione attiva, sia a livello di pianificazione (art. 5 della legge n. 10/1991; artt. 4-ss. del regolamento regionale n. 16/2006), sia nella fase di conferenza dei servizi sui progetti presentati alla Regione (art. 12 del d. lgs. n. 387/2003; art. 14, 5° comma, del regolamento regionale n. 16/2006; delibera di Giunta regionale n. 35/2007). Analogo potere di intervento viene riconosciuto agli enti locali dalla legge regionale n. 11/2001 in materia di valutazione di impatto ambientale. Ed anzi, la normativa regolamentare della Regione Puglia prevede che le imprese titolari di nuovi impianti debbano stipulare con i Comuni interessati apposite convenzioni e che le stesse possano allegare alla domanda di autorizzazione l’eventuale delibera del Consiglio comunale che esprime parere favorevole al progetto. D’altronde, sul piano sistematico, confliggerebbe verosimilmente con il principio di sussidiarietà sancito dall’art. 118 Cost. un corpus legislativo che estromettesse del tutto gli enti locali dai processi di decisione sulla localizzazione delle infrastrutture energetiche.

Neppure persuade la prospettazione della situazione soggettiva dell’impresa che intenda realizzare un nuovo impianto di produzione di energia, in termini di diritto soggettivo di rango comunitario, incomprimibile da parte dell’Amministrazione. Se non vi è dubbio, infatti, che l’incremento della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili sia valutato con aperto favore dal legislatore comunitario e da quello nazionale, è tuttavia altrettanto certo che le direttive di settore e la normativa interna fanno salvo l’esercizio di poteri pubblicistici ad alto tasso di discrezionalità, da parte dello Stato e delle autonomie locali, specialmente in vista del contemperamento tra progettazione di nuove infrastrutture ed esigenze di tutela dell’ambiente, del paesaggio e dell’ordinato assetto del territorio. Alle imprese proponenti dovrà semmai riconoscersi la titolarità di interessi legittimi alla corretta valutazione delle istanze. D’altronde, l’ascendenza comunitaria della situazione soggettiva tutelata non ne impedisce affatto la configurazione in termini di interesse legittimo, secondo le peculiarità del diritto pubblico interno.

Ne discende l’infondatezza del ricorso, nella parte in cui prospetta la nullità dei provvedimenti impugnati ai sensi dell’art. 21 septies della legge n. 241/1990.

5. Diversamente, il ricorso è fondato quanto ai dedotti profili di illegittimità.

5.1. Sussiste, in primo luogo, il vizio di incompetenza relativa. Di fatto, il Comune di Cerignola si è illegittimamente appropriato della potestà di individuare i soggetti che avrebbero conseguito l’autorizzazione alla costruzione dei 52 nuovi aerogeneratori, laddove ha disposto, con l’impugnata delibera di aggiudicazione n. 90 del 3.4.2007, che “… Altre domande da parte di ditte che intendano realizzare sul territorio comunale di Cerignola impianti eolici dovranno conseguentemente essere respinte, in attesa dell’approvazione definitiva del Piano regolatore per l’installazione di impianti eolici (P.R.I.E.)”. Si tratta di una prerogativa appartenente alla Regione, titolare del procedimento di autorizzazione ai sensi dell’art. 12 del d. lgs. n. 387/2003, che nessuna norma di legge ha mai trasferito ai Comuni. A questi ultimi viceversa compete l’approvazione dei P.R.I.E., che individuano in modo obiettivo le zone del territorio comunale non idonee alla localizzazione di aerogeneratori dal punto di vista urbanistico, idrogeologico ed ambientale.

Né possono accogliersi, sul punto, le argomentazioni svolte dalla difesa del Comune di Cerignola, che tenta di giustificare siffatti provvedimenti con il richiamo delle competenze generalmente spettanti ai Comuni in materia di governo del territorio, nonché delle previsioni contenute nella delibera della Giunta regionale n. 35/2007 che prevedono il coinvolgimento dei Comuni stessi in fase di istruttoria.

Sotto il primo profilo, valga quanto nitidamente affermato dalla Corte costituzionale con la citata sentenza n. 383/2005, che ha rimarcato la distinzione tra la materia dell’energia e quella del governo del territorio, pur essendo scontate ed inevitabili le reciproche interferenze; ed in ogni caso, la potestà di pianificazione comunale degli impianti eolici è stata dettagliatamente tipizzata con il regolamento regionale n. 16/2006, senza spazio residuo per interventi nella selezione delle imprese autorizzate a realizzarli.

In secondo luogo, il § 2.3.1 – lett. g) della delibera della Regione Puglia n. 35/2007 prevede sì che il richiedente, in assenza di P.R.I.E., alleghi all’istanza “… l’eventuale atto di indirizzo o delibera del Consiglio comunale del territorio interessato dal progetto in cui si attesti l’accoglimento della proposta di realizzazione dell’impianto; tale atto potrà essere inoltrato successivamente alla presentazione della domanda e comunque entro e non oltre la conclusione della conferenza dei servizi; … la delibera comunale non costituisce in ogni caso atto vincolante per il Comune, in quanto la reale fattibilità del progetto resta subordinata alla positiva complessiva valutazione in sede di conferenza di servizi”. Ma tale atto, solo eventuale, rappresenta nient’altro che un indirizzo non vincolante, neppure per l’ente da cui proviene, suscettibile di essere contraddetto all’esito della conferenza dei servizi e, quel che più conta, assolutamente inidoneo a selezionare i soggetti che conseguiranno il nulla-osta. Del pari irrilevante è il fatto che i §§ 2.3.5 e 2.3.6 della delibera regionale impongano la preventiva sottoscrizione di un atto unilaterale d’impegno e di una convenzione con Regione e Comune, atteso che entrambi gli adempimenti sono finalizzati a regolare i rapporti tra l’impresa e gli enti nelle fasi successive di costruzione, conduzione e dismissione dell’impianto.

Il Comune di Cerignola, con i provvedimenti impugnati, si è perciò illegittimamente appropriato della funzione di comparazione e selezione dei progetti, che la legge attribuisce alla competenza della Regione.

5.2. Sussistono altresì le plurime violazioni di legge lamentate dalla ricorrente.

Come dimostrato con l’excursus introduttivo che qui si richiama, l’ordinamento comunitario e quello nazionale non ammettono procedure pubblicistiche di natura concessoria a presidio dell’attività di “produzione” di energia elettrica da fonti tradizionali o rinnovabili. La costruzione e l’esercizio di impianti per l’energia eolica sono libere attività d’impresa soggette alla sola autorizzazione amministrativa della Regione, secondo l’art. 12 del d. lgs. n. 387/2003, in attuazione dell’art. 6 della Direttiva 2001/77/CE (che a sua volta rinvia, come si è visto, alla direttiva generale sul mercato elettrico). Secondo il vigente assetto normativo, si tratta di attività economiche non riservate agli enti locali, non soggette a regime di privativa, che non rientrano nella nozione di servizio pubblico locale di cui agli artt. 112-ss. del d. lgs. 267/2000, sebbene rivestano una significativa importanza nell’ottica dell’apertura e dello sviluppo del mercato comunitario e della tutela dell’ambiente.

Neppure al legislatore regionale sarebbe consentito di sovvertire i predetti principi regolatori, secondo la riferita giurisprudenza della Corte costituzionale.

Al più, sarebbe dato ai Comuni di concedere a titolo oneroso l’uso esclusivo di aree di loro proprietà destinate alla installazione degli aerogeneratori, secondo il consueto regime di occupazione e sfruttamento dei beni pubblici. Ma nella fattispecie risulta che il bando avesse ad oggetto zone di proprietà privata, eventualmente soggette ad espropriazione per pubblica utilità a favore degli “assegnatari” vincitori della gara.

I provvedimenti impugnati contrastano con le leggi regolanti la materia, anche nella parte in cui hanno imposto un corrispettivo (in misura fissa e variabile) alle imprese aggiudicatarie. Vige, infatti, il divieto assoluto di prevedere misure di compensazione patrimoniale a favore delle Regioni e degli enti locali, secondo il chiaro disposto dell’art. 12, 6° comma, del d. lgs. n. 387/2003, poi confermato con l’art. 1, 4° comma – lett. f), della legge n. 239/2004. Il Comune di Cerignola ha invece costruito un composito meccanismo di prelievo (legato parzialmente alla quantità di energia prodotta) senza alcuna copertura legislativa, in aperta violazione dell’art. 23 Cost. e del principio di tipicità delle entrate di diritto pubblico. Sul piano della politica energetica, è sufficiente il rilievo che una simile espansione dei poteri impositivi delle autonomie locali determinerebbe effetti aberranti, in termini di costi di produzione supplementari gravanti sui produttori di energia da fonti rinnovabili, a beneficio di ristrette collettività ed a discapito della generalità degli utenti finali.

5.3. Sussiste, infine, l’illegittimità per eccesso di potere lamentata dalla ricorrente.

Invero, il Comune di Cerignola ha trasformato un’apparente lacuna normativa in occasione di indebito incremento delle proprie entrate patrimoniali. A giustificazione dei provvedimenti gravati, viene infatti ripetutamente invocata (anche da parte della difesa dell’ente) l’assenza di criteri legislativamente determinati per la scelta tra più progetti concorrenti in uno stesso ambito territoriale. Ma se anche fosse vero che attualmente, in assenza delle linee-guida statali, la normativa sugli impianti eolici non risolve il problema del concorso di più progetti in uno stesso ambito, dove non possono essere tutti realizzati a causa delle limitazioni imposte dal piano o dalle norme di salvaguardia, è certo però che non potrebbe giammai consentirsi all’Amministrazione, in difetto di una specifica previsione di legge, di assegnare i titoli abilitativi ai migliori offerenti. La procedura di evidenza pubblica escogitata dal Comune di Cerignola ha del tutto trascurato l’esame ed il raffronto comparativo degli aspetti tecnico-qualitativi delle diverse istanze e si è concentrata unicamente sul maggiore arricchimento possibile per le finanze dell’ente, manifestando una tipica ipotesi di sviamento nell’uso della discrezionalità.

A tal proposito, il Collegio non ignora che la stessa giurisprudenza amministrativa, anche di recente, ha offerto soluzioni divergenti alla questione del concorso di domande rivolte all’ottenimento di autorizzazioni numericamente limitate. E’ prevalente l’orientamento che assegna rilevanza decisiva all’ordine cronologico di presentazione delle istanze, in analogia con quanto previsto dal legislatore, ad esempio, in relazione al rilascio delle licenze edilizie.

Una recente decisione della Quinta Sezione del Consiglio di Stato, resa in materia di autorizzazione all’apertura di distributori di carburante, ha così motivato: “… L’errore in cui è incorso il primo giudice è quello di ritenere di poter colmare una presunta lacuna normativa, istituendo una sorta di procedura concorsuale nella quale comparare la diverse domande presentate. E ciò dopo aver affermato che si versava in situazione di assenza di un regolamento per l’installazione degli impianti, e che il criterio cronologico poteva considerarsi legittimo in quanto rispondente ai principi di buon andamento, imparzialità e trasparenza dell’amministrazione. In tal senso può ricordarsi, del resto, come la giurisprudenza abbia ritenuto che, quando si controverta del rilascio di licenze che rimuovono limiti al diritto di impresa, come nella specie, il criterio cronologico, che accorda priorità alla domanda presentata per prima, costituisce principio di portata generale a tutela degli interessi pretesivi dell’imprenditore (Sez. IV, 14 maggio 2001 n. 2670). Né va taciuto che l’ordine cronologico di presentazione delle istanze determina solo la sequenza in base alla quale esse devono essere esaminate, fermo restando che, qualora la prima presentata non sia in possesso dei requisiti richiesti dalla legge, l’Amministrazione deve obbligatoriamente procedere all’esame di quella successiva. … Occorre poi evidenziare che l’intento della sentenza di imporre una procedura concorsuale non prevista dalla legge, se pur condivisibile de jure condendo, avrebbe mutato sostanzialmente la natura del potere conferito nella materia all’Amministrazione, che nel procedimento in questione deve limitarsi a verificare la sussistenza dei presupposti di legge ed è priva di una qualche apprezzabile discrezionalità. Ed è noto che l’esercizio della discrezionalità richiede in ogni caso la preventiva indicazione di finalità e la prescrizione di criteri, ossia un corredo di principi, nella specie è del tutto mancante, che il Comune verrebbe autorizzato a dettare jussu judicis, in assenza di legittima attribuzione della relativa competenza normativa.” (così Cons. Stato, sez. V, n. 4519 del 31.8.2007).

In senso opposto, con riguardo alle autorizzazioni per punti vendita di quotidiani e riviste, è stato invece affermato che “…di fronte ad una pluralità di domande volte ad ottenere la suddetta autorizzazione, non è ragionevole fondare la scelta sul criterio della priorità cronologica nella presentazione delle domande. Tale criterio può assumere rilievo residuale non esclusivo, dovendo l’Amministrazione, in conformità ai principi di cui all’art. 97 Cost., effettuare l’esame delle domande in comparazione fra loro, al fine di prescegliere quella maggiormente rispondente alla tutela del pubblico interesse” (Cons. Giust. Amm. Sicilia, n. 561 del 9.7.2007).

Quale che sia, in astratto, il criterio da preferire nella soluzione dei conflitti (comparazione discrezionale o priorità cronologica), è indubitabile che nella fattispecie dedotta in giudizio la “monetizzazione” del concorso di domande costituisca sintomo di sviamento dal corretto uso del potere e dia luogo ad illegittimità dei relativi provvedimenti.

Nell’attesa di una positiva regolamentazione, che potrà trovare collocazione nelle emanande linee-guida ministeriali previste dall’art. 12 del d. lgs. n. 387/2003, l’autorità competente al rilascio delle autorizzazioni per la costruzione di nuovi aerogeneratori (ossia la Regione Puglia) non potrà che attenersi al disposto dagli artt. 8-ss. del regolamento regionale n. 16/2006, che prevedono la cosiddetta “valutazione integrata” delle proposte progettuali concorrenti in uno stesso ambito pianificatorio, da effettuarsi a scadenze prefissate in sede regionale, allo scopo di individuare gli elementi di incongruità o di sovrapposizione tra impianti e di razionalizzare le diverse proposte tra loro interferenti.

5.4. In ragione dell’accoglimento delle censure relative all’intera procedura di gara, possono dichiararsi assorbiti i motivi di ricorso attinenti ai requisiti soggettivi per la partecipazione ed alla insufficienza dello studio anemologico richiesto dal Comune di Cerignola.

6. Quanto alla domanda di risarcimento del danno avanzata dalla ricorrente, essa non può trovare accoglimento.

La sospensiva concessa in sede cautelare da questa Sezione ha infatti paralizzato gli effetti pregiudizievoli derivanti dalle aggiudicazioni disposte dal Comune.

Appare quanto meno dubbia, poi, l’integrale imputabilità a quest’ultimo del ritardo nella conclusione dell’iter autorizzatorio lamentato dalla Farpower s.r.l., dal momento che si è ampiamente dimostrato che il soggetto istituzionalmente deputato a gestire e portare a termine il procedimento, disciplinato dall’art. 12 del d. lgs. n. 387/2003, è la Regione Puglia.

Infine, il risarcimento del danno per mancato conseguimento dell’autorizzazione ad installare uno o più impianti eolici presupporrebbe la dimostrazione che la società ricorrente, in assenza degli atti illegittimamente adottati dal Comune di Cerignola, avrebbe conseguito il bene della vita a lei spettante, ossia i titoli autorizzatori. Trova però applicazione il principio ripetutamente affermato dalla giurisprudenza, secondo cui “Nei casi in cui, pur a seguito dell’annullamento dell’atto illegittimo, persistano in capo all’Amministrazione significativi spazi di discrezionalità amministrativa pura, il risarcimento può essere riconosciuto solo dopo e a condizione che l’Amministrazione, riesercitato il proprio potere, come le compete per effetto del giudicato, abbia riconosciuto all’istante il bene della vita; in tale ipotesi, inoltre, il danno ristorabile non potrà che ridursi al solo pregiudizio determinato dal ritardo nel conseguimento del bene anelato” (Cons. Stato, sez. VI, n. 1945 del 15.4.2003).

Nella fattispecie, i progetti presentati nel corso del 2007 dalla Farpower s.r.l. non erano stati ancora vagliati dalla conferenza dei servizi e non avevano ricevuto la verifica di compatibilità ambientale prevista, anche per gli impianti eolici, dalla legge regionale n. 11/2001: dunque, anche dopo l’annullamento giurisdizionale dei provvedimenti comunali ostativi al conseguimento dei nulla-osta, residuerà in capo all’Amministrazione un’ampia discrezionalità in merito al loro rilascio, e tale circostanza è di per sé idonea ad escludere l’accoglibilità hic et nunc della domanda risarcitoria.

In conclusione, il ricorso è respinto quanto alla domanda di declaratoria di nullità dei provvedimenti impugnati; è accolto quanto alla domanda di annullamento dei provvedimenti impugnati; è respinto quanto alla domanda di risarcimento del danno ingiusto.

Le spese processuali, attesa la complessità e novità delle questioni esaminate, possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Prima Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie parzialmente nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto annulla le deliberazioni della Giunta comunale di Cerignola n. 47 del 8.2.2007, n. 44 del 8.2.2007, n. 90 del 3.4.2007 e la deliberazione del Consiglio comunale di Cerignola n. 35 del 13.10.2004 (quest’ultima limitatamente agli indirizzi per lo svolgimento della procedura di evidenza pubblica e per la stipula della convenzione).

Respinge la domanda di risarcimento del danno.

Compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2008 con l'intervento dei Magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Doris Durante, Consigliere
Savio Picone, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 08/03/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO

TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. VII, 5 febbraio 2008, sentenza n. 562

FefeAmbiente.com — 2008-02-29T10:03:00+01:00

BENI CULTURALI E AMBIENTALI - Mini condono paesaggistico - L. n. 308/2004 - Abusi commessi sino al 30.09.2004 - Autorizzazione paesaggistica postuma - Applicabilità. La legge n. 308/2004, nel consentire la condonabilità, ai fini penali, degli abusi paesaggistici commessi fino ad una certa data, si è imposta come una norma di chiusura del sistema, ossia tesa a segnare la linea di demarcazione nel passaggio tra il regime previgente e quello attuale.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA
NAPOLI
SETTIMA SEZIONE

Registro Sentenze: 562/2008
Registro Generale: 137/2007

nelle persone dei Signori:

FRANCESCO GUERRIERO Presidente
MARIANGELA CAMINITI Primo Ref.
GUGLIELMO PASSARELLI DI NAPOLI Primo Ref. , relatore

ha emesso la seguente

SENTENZA

nell’udienza pubblica del 12 Dicembre 2007 sul ricorso n. 137 dell’anno 2007 proposto da
IPOL S.P.A.
rappresentato e difeso da:
VITALE ALBERTO
con domicilio eletto in NAPOLI, VIALE A. GRAMSCI N. 16
presso
VITALE ALBERTO

contro

COMUNE DI S. ANTONIO ABATE
rappresentato e difeso da:
PERILLO GENNARO
con domicilio eletto in NAPOLI, SEGRETERIA TAR

per l’annullamento, previa sospensiva, a) del provvedimento prot. n. 4231, reg. ord. N. 130, del 29.11.06, con cui è stata ordinata la demolizione di opere abusive realizzate in via Croce Gragnano n. 10, della relazione U.T.C. e del verbale della Polizia Municipale;
nonché, con motivi aggiunti, b) del provvedimento prot. n. 3316 del 12.02.07, di diniego della concessione edilizia in sanatoria ex lege n. 326/2003.
nonché
di ogni altro atto comunque presupposto, connesso o consequenziale

Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Letti gli atti di causa;
Udito il relatore alla pubblica udienza, primo ref. Guglielmo Passarelli di Napoli;
Uditi gli avv.ti come da verbale;

Ritenuto in fatto

Con ricorso iscritto al n. 137 dell’anno 2007, la parte ricorrente impugnava i provvedimenti indicati in epigrafe. A sostegno delle sue doglianze, premetteva:
- che gli era stata contestata la realizzazione di opere abusive e che l’amministrazione ne ordinava la demolizione; di aver, pertanto, impugnato tale atto; successivamente, con i motivi aggiunti, precisava di aver chiesto, in data 19.04.07, il rilascio di concessione edilizia in sanatoria ex lege n. 326/2003, per la sopraelevazione del Grand Hotel La Sonrisa;
- di aver inoltre chiesto, per le stesse opere, l’accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 1 commi 37 e 39 l. n. 308/2004. L’amministrazione dapprima chiedeva un’integrazione documentale, poi rigettava l’istanza sostenendo che l’intero territorio comunale era vincolato sotto il profilo paesaggistico.
Instava quindi per l’annullamento degli atti impugnati con vittoria di spese processuali.
Si costituiva l’Amministrazione chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.
All’udienza del 01.02.2007, l’istanza cautelare veniva accolta con ordinanza n. 412/07.
All’udienza del 12.12.2007, il ricorso è stato discusso ed assunto in decisione.

Considerato in diritto

La parte ricorrente impugnava i provvedimenti in epigrafe per i seguenti motivi: 1) violazione di legge, atteso che la ricorrente ha chiesto, in data 19.04.07, il rilascio di concessione edilizia in sanatoria ex lege n. 326/2003, nonché l’accertamento della compatibilità paesaggistica; sicché l’amministrazione avrebbe dovuto in primo luogo pronunziarsi su tali istanze; nonché con i seguenti motivi aggiunti: 1) elusione dell’ordinanza cautelare n. 412/07, con cui veniva ordinato all’amministrazione di pronunziarsi sull’istanza di accertamento della compatibilità paesaggistica (oltre che sull’istanza di condono) su cui il Comune non si è pronunziato; nel provvedimento non vi è alcun cenno al diniego della CEI, e non si rende conto del procedimento seguito dall’ente per la trasmissione degli atti e la richiesta del parere; la Corte Costituzionale nella sent. n. 49/2006 ha espressamente statuito che la sanabilità dell’abuso commesso in zona vincolata è da escludere solo se si tratta di inedificabilità assoluta, ovvero di divieti ex art. 33 l. n. 47/85, e non anche in caso di inedificabilità relativa, cioè quando il vincolo può essere rimosso mediante il parere di cui all’art. 32 l. n. 47/85. Altrimenti, risulterebbe, tra l’altro, l’incostituzionalità dell’art. 32 comma 17 l. n. 326/03 nella parte in cui consente la sanabilità degli abusi commessi su beni demaniali benché vi sia il vincolo di cui all’art. 32 l. n. 47/85: si arriverebbe all’assurda conseguenza che è condonabile l’abuso commesso su bene demaniale, ma non quello commesso su un terreno di proprietà privata. Infine, l’area ricade in zona territoriale 7 del PUT, ovvero in area non connotata da particolare tutela paesaggistica, ed anzi per la quale è prevista ogni destinazione urbanistica.

Il ricorso è fondato e merita accoglimento entro i termini di seguito precisati.
Risulta infatti fondata la censura in forza della quale manca l’accertamento della compatibilità paesaggistica: nel provvedimento infatti non vi è alcun cenno al parere della commissione preposta alla tutela del paesaggio. Tale valutazione, oltre ad essere stata imposta dall’ordinanza cautelare n. 412/07, è necessaria in ogni caso ai fini della pronunzia sull’istanza di condono: la semplice esistenza di un vincolo imposto alla zona a tutela di interessi di natura paesaggistica non è sufficiente di per sé a legittimare il diniego della sanatoria richiesta ai sensi dell'art. 13, l. n. 47 del 1985, sicché occorre l'espressione di un parere di competenza dell'autorità preposta al vincolo; e non è sufficiente a giustificare il diniego della sanatoria la mera enunciazione dell'esistenza nella zona di un vincolo ex l. n. 1497 del 1939, affermata nel provvedimento impugnato (TAR Lazio, Roma, sez. II, n. 8580/2007).
Nello stesso senso si è espressa anche la giurisprudenza di questo Tribunale: infatti, occorre distinguere la normativa ordinaria di cui all’art. 167 D.Lgs. n. 42/2004 dalla normativa in materia di condono.
L’art. 146 comma 10 lett c) del d.lgs. 22.01.2004 n. 42 stabilisce che l’autorizzazione paesaggistica non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi; ma tali disposizioni vanno tuttavia interpretate congiuntamente alla recente disciplina condonistica, in tema di condono edilizio e paesaggistico, succedutasi nel tempo che si va ora ad esaminare, seguendo la successione cronologica delle leggi nel tempo.
3.1 Con le disposizioni in materia di condono edilizio di cui al d.l. n. 269/2003 il rilascio dell’accertamento di compatibilità paesaggistica per gli immobili soggetti a vincolo è stato subordinato alla condizione della conformità delle opere con gli strumenti di pianificazione paesaggistica delle tipologie edilizie e dei materiali utilizzati, ed in mancanza, alla valutazione di compatibilità della amministrazione preposta alla tutela del vincolo. Ed infatti ai sensi dell’art. 32 comma 26 lettera a) per gli immobili soggetti a vincolo ex art. 32 legge 47/1985 sono suscettibili di sanatoria le sole tipologie edilizie di cui ai numeri 4,5 e 6 (restauro e risanamento conservativo e manutenzione straordinaria) dell’allegato 1.
Il successivo comma 27 lett. d) del d.l. n. 269/2003 stabilisce che non sono suscettibili di sanatoria le opere realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.
La Regione Campania aveva promulgato la legge regionale 18-11-2004 n. 10, recante “Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi di cui al decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, articolo 32 così come modificato dalla legge 24 novembre 2003, n. 326 di conversione e successive modifiche ed integrazioni” emanata in attuazione dell’art. 5 del D.L. 12 luglio 2004, n. 168, convertito in legge 30 luglio 2004, n. 191, in esecuzione della sentenza della Corte Costituzionale n. 196 del 28 giugno 2004. Ai sensi dell’art. 3, comma 2, della indicata legge regionale, che detta la disciplina per la sanatoria degli abusi edilizi nella Regione Campania, non possono, fra l’altro, formare oggetto di condono edilizio le opere abusive rientranti tra le tipologie di cui al decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, allegato 1, se le stesse sono state eseguite su immobili soggetti a vincoli di tutela, anche successivamente alla commissione dell'abuso, e sono difformi dalle norme urbanistiche e dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla data di esecuzione delle stesse.
L’art. 3 della legge regionale Campania è stato tuttavia dichiarato costituzionalmente illegittimo (ad eccezione del comma 2 lettere b) e d)) dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 49/2006.
Nella circostanza la Corte ha avuto modo di chiarire, con riferimento agli abusi in aree vincolate, nel pronunciarsi sulla legittimità costituzionale della legge regionale della Lombardia, che la sanabilità delle opere realizzate in zona vincolata è da escludere solo se si tratti di vincolo di inedificabilità assoluta (divieti di edificazione o prescrizioni di inedificabilità ex art. 33 legge n. 47 del 1985) e non anche nella diversa ipotesi di vincolo di inedificabilità relativa, ovvero di vincolo di tutela suscettibile di essere rimosso mediante un giudizio ex post di compatibilità delle opere da sanare da parte della competente autorità (cfr. Cons. Stato, Sez. V, sent. n. 696 del 4 maggio 1995).
Pertanto, secondo la norma statale, non tutti i vincoli sono ostativi alla sanabilità ma solo quelli di inedificabilità assoluta, quali, ad esempio, i vincoli di rispetto cimiteriale, i vincoli di rispetto stradale, i vincoli idrogeologici e quelli relativi alle zone omogenee A, A1 ed F1 del P.R.G. sempre, però, che lo stesso risulti debitamente adottato, approvato e pubblicato e, pertanto, vigente.
In realtà, già con la sentenza n. 196 del 2004, la Corte Costituzionale aveva avvertito l’esigenza di chiarire che la nuova normativa di condono << si ricollega sotto molteplici aspetti ai precedenti condoni edilizi che si sono succeduti dall’inizio degli anni ottanta, il che è reso del tutto palese dai molteplici rinvii contenuti nell’art. 32 alle norme concernenti i precedenti condoni, con una tecnica normativa che crea una esplicita saldatura tra il nuovo condono ed il testo risultante dai due precedenti condoni edilizi di tipo straordinario, cui si apportano solo alcune limitate innovazioni >>.
Sempre nella sentenza n. 196 cit. la Corte Costituzionale aveva rimarcato con maggior vigore rispetto al passato il rapporto (e la non necessaria coesistenza) tra effetti amministrativi ed effetti penali della sanatoria, precisando, altresì, come permanga anche con il nuovo condono edilizio la caratteristica fondamentale di mantenere collegato il condono penale con la sanatoria amministrativa, in quanto l’integrale pagamento dell’oblazione, oltre a costituire il presupposto per l’estinzione dei reati edilizi, estingue anche i relativi procedimenti di esecuzione delle sanzioni amministrative e costituisce uno dei requisiti per il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria (art. 32, commi 32 e 37, del decreto – legge n. 269 del 2003).
Peraltro, ciò non esclude che, pagata interamente l’oblazione, ai sensi dell’art. 39 della legge n. 47 del 1985 (applicabile – come gli artt. 38 e 44 – in virtù del richiamo operato dal comma 25 dell’art. 32 cit. agli interi capi IV e V della legge n. 47 del 1985), pur in presenza di diniego di sanatoria, si estinguano i reati edilizi e si riducano in misura pari all’oblazione versata le sanzioni amministrative consistenti nel pagamento di una somma di danaro.
A tali fini, come si è visto, persino il diniego di sanatoria della P.A. rappresenta un elemento neutro e del tutto inidoneo a determinare l’esclusione della operatività della causa estintiva, ricollegata – lo si ripete – al solo pagamento dell’oblazione in misura congrua secondo quanto previsto dal richiamato art. 39 della legge n. 47 del 1985.
Occorre poi considerare la legge 15 dicembre 2004 n. 308, recante “Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione”; essa ha modificato alcuni articoli del D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, recante il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, ed ha introdotto particolari disposizioni in tema di condono paesaggistico per opere minori.
L’art. 1 comma 36 della legge n. 308/2004 ha modificato l’art. 181 del d.lvo. n. 42/2004 introducendo la cosiddetta depenalizzazione degli abusi minori.
La depenalizzazione degli abusi minori riguarda tre tipologie:
- lavori realizzati in assenza o in difformità dell’autorizzazione paesaggistica che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi, ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;
- impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica;
- lavori configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria ai sensi del d.p.r. 380/2001.
Per tali tipologie di abusi, il comma 1-ter.dell’art. 181 come modificato, stabilisce che, ferma restando l'applicazione delle sanzioni amministrative ripristinatorie o pecuniarie di cui all'articolo 167, qualora l'autorità amministrativa competente accerti la compatibilità paesaggistica secondo le procedure di cui al comma 1-quater, la disposizione di cui al coma 1 non si applica (Chiunque, senza la prescritta autorizzazione o in difformità di essa, esegue lavori di qualsiasi genere su beni paesaggistici è punito con le pene previste dall'articolo 20 della legge 28 febbraio 1985, n. 47). La disposizione riguarda un accertamento di compatibilità paesaggistica al fine del un condono penale, lasciando ferma la applicazione delle sanzioni amministrative. Al riguardo il Tar Puglia Lecce, con sentenza 3649/2005, ha ritenuto che il giudizio positivo reso dalla amministrazione circa la compatibilità dell’intervento non può non influenzare anche la applicazione della sanzione amministrativa, ritenendo irrazionale una applicazione indiscriminata anche gli abusi minori del divieto di sanatoria.
Più recentemente la questione è stata risolta con l’intervento del d.lgs. 24.03.2006 n.157, recante disposizioni correttive ed integrative al d.lgs. n.42 cit.,“in relazione al paesaggio” che, nel riformulare l’art. 146 del d.lgs. n. 42 cit., ha ribadito, al comma 12 della medesima disposizione come modificata, che l’autorizzazione paesaggistica postuma non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione anche parziale degli interventi, ma ha tuttavia fatto salvi i “casi di cui all’art. 167 commi 4 e 5” che riguardano, appunto, gli abusi minori soggetti a depenalizzazione di cui sopra. A sua volta, nelle modifiche apportate all’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004, è inserita, al comma 5, la facoltà del proprietario , possessore o detentore a qualsiasi titolo dell’immobile o dell’area interessata dall’intervento di presentare apposita domanda all’autorità preposta alla gestione del vincolo ai fini dell’accertamento di compatibilità paesaggistica degli interventi medesimi.
A sua volta il comma 37 ha introdotto disposizioni particolari in tema di c.d. mini condono paesaggistico. In particolare l’art. 1, comma 37 della citata legge n. 308 prevede il possibile accertamento di compatibilità paesistica per i lavori compiuti su beni paesaggistici entro e non oltre il 30 settembre 2004, in quanto tale accertamento, oggetto di apposita domanda da presentarsi entro il 31 gennaio 2005, determina, se favorevole, l’estinzione del reato previsto dall’art. 181 del citato D. Lgs. n. 42/2004.
E’ bene evidenziare che la norma non individua le tipologie di lavori ammessi alla sanatoria, limitandosi ad affermare che deve trattarsi di interventi ammessi dai piani paesaggistici o da piani urbanistico territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici se già adottati, ovvero di interventi per i quali vi sia una verifica postuma della loro compatibilità con il paesaggio protetto.
I presupposti per l’ammissibilità a condono paesaggistico ai sensi della legge n. 308/2004, sono, quindi, ben diversi da quelli della normativa generale sul condono edilizio.
In particolare la legge n. 308 cit. prevede un diverso termine di ultimazione delle opere che, per il condono edilizio di cui al d.l. n. 269 cit. è fissato al 31.03.2003, per il condono c.d. paesaggistico è fissato al 30.09.2004.
Diverso è anche il termine di presentazione della domanda che, per il condono edilizio scadeva il 10.12.2004, e per il condono paesaggistico scadeva il 31.01.2005.
Nell’impianto della legge n. 308/2004, sia per il condono c.d. temporaneo (mini condono paesaggistico) che per quello a regime (depenalizzazione dei reati minori) il legislatore sembra occuparsi del solo aspetto penale senza tuttavia riferirsi alla sanatoria sotto il profilo amministrativo, in quanto:
a) nel caso del condono “a regime”, ossia nella depenalizzazione dei reati minori, qualora vi sia il positivo accertamento di compatibilità paesaggistica è esclusa l’applicabilità del comma 1 dell’art. 181 d.lgs. 42/2004 ferma restando, tuttavia, la applicabilità delle sanzioni amministrative ripristinatorie o pecuniarie;
b) nel caso del mini condono temporaneo l’accertamento di compatibilità paesaggistica comporta la estinzione del reato di cui all’art. 181 e di ogni altro reato in materia paesaggistica a condizione che siano pagate le sanzioni pecuniarie ivi indicate e precisamente quella di cui all’art. 167 del d.lgs. 42/2004 ed una sanzione pecuniaria aggiuntiva.
è innanzi anticipato che l’art. 146 comma 10 lett c) del d.lgs. 22.01.2004 n.424 stabilisce che l’autorizzazione paesaggistica non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi.
Come noto, nella giurisprudenza amministrativa formatasi sotto il regime previgente, la autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 151 d.lgs. 490/1999 (ex art. 9 della legge 1497/1939) poteva essere rilasciata anche in sanatoria, pur in assenza di espressa previsione, purché sussistesse il presupposto della compatibilità dell’intervento con il paesaggio, ossia la mancata produzione di effetti pregiudizievoli in relazione allo stato dei luoghi antecedente all’edificazione. Il tutto mantenendo comunque ferma la applicazione della sanzione pecuniaria di cui all’art. 164 del d.lgs. 490/1999 comminata in ragione della violazione formale. In tal senso depone, tra le altre, C.d.s n.1205/2004, secondo cui: “ ove l’Amministrazione decida di comminare la sanzione pecuniaria, con esclusione della demolizione, appare del tutto illogico che l'opera possa, poi, restare priva di titolo concessorio ex art. 13 della legge n. 47 del 1985, giacché una siffatta evenienza comporterebbe la conseguente necessità di demolizione e quest’ultima si porrebbe in irrisolta contraddizione proprio con il meccanismo sanzionatorio di cui al citato art. 15, che, come detto, prevede la sanzione pecuniaria come alternativa alla demolizione stessa. Ed infatti, ove l’Amministrazione decida di comminare la sanzione pecuniaria, con esclusione della demolizione, appare del tutto illogico che l'opera possa, poi, restare priva di titolo concessorio ex art. 13 della legge n. 47 del 1985.”
Si avvalorava quindi, nella giurisprudenza, la natura prettamente formale sottostante alle fattispecie sanabili, ancorando l’esperibilità di tale rimedio al dato dell’assenza del danno ambientale.
Con riferimento alla nuova disciplina del d.lgs. n. 42/2004, ed alle successive disposizioni condonistiche, si sono posti alcuni problemi interpretativi di conciliazione delle relative discipline, e se ne valutano, in questa sede, quelli rilevanti ai fini della presente decisione.
Ci si è, innanzitutto, e interrogati sulla portata immediatamente precettiva della norma, in ragione di quanto previsto dall’art. 159 del codice che mantiene la disciplina previgente fino alla approvazione del piani paesaggistici, per cui il divieto entrerebbe in vigore a regime solo dopo il recepimento dei piani paesaggistici da parte degli strumenti urbanistici.
Al riguardo, l’Ufficio legislativo del Ministero con nota prot. n. 11758 del 22.06.2004, con interpretazione che si condivide, ha precisato che il divieto deve ritenersi immediatamente operativo, con necessità di revoca delle autorizzazioni postume rilasciate dopo l’1.05.2004, poiché l’art. 146 è una norma di natura sostanziale di delimitazione del potere autorizzatorio che non incide sulla disciplina transitoria che contiene solo previsioni di tipo strettamente procedurale. In tal senso si è espresso altresì T.a.r. Puglia Lecce con sentenza n. 3635/2005; nonché il T.a.r Veneto sez. II 1.07.2005 n. 2766.
Altro problema di coordinamento riguarda la compatibilità del divieto di autorizzazione postuma con le disposizioni in tema di mini condono paesaggistico. Secondo la giurisprudenza di questo T.A.R. (sez. IV, n. 6182/2006) , “la discrasia esistente tra il divieto di autorizzazione postuma e la normativa in tema di mini condono paesaggistico, è più apparente che reale, in quanto il difetto coordinamento da parte del legislatore, può ben risolversi in via interpretativa, avuto riguardo alla natura temporanea delle disposizioni sul mini condono paesaggistico come tali straordinarie e derogatorie rispetto al divieto fissato in via permanente dall’art. 146 cit. Può infatti tranquillamente affermarsi che la legge n. 308/2004, nel consentire la condonabilità, ai fini penali, degli abusi paesaggistici commessi fino ad una certa data, si è imposta come una norma di chiusura del sistema, ossia tesa a segnare la linea di demarcazione nel passaggio tra il regime previgente e quello attuale. Sicchè in siffatta prospettiva deve ritenersi che le disposizioni di cui alla legge n.308/2004 sul mini condono paesaggistico, operino anche dal punto di vista dell’illecito amministrativo, consentendo la operatività, medio-tempore, del meccanismo dell’autorizzazione postuma ossia solo fino al 30.09.2004, data fissata per la ultimazione dell’abuso, per cui la mancanza di effetti amministrativi del condono sarebbe più apparente che reale, ben potendo l’amministrazione, per gli abusi commessi fino a quella data, applicare il regime previgente della sanatoria postuma”. In tal senso si è espresso anche anche T.a.r. Puglia-Bari nella sentenza sez.III, 5.09.2005 n. 3780 ove ha affermato che: “L’art. 1 comma 39 della legge n. 308/2004 , c.d. condono paesaggistico è norma eccezionale che introduce una deroga per tempo di vigenza alla disciplina a regime di cui all’art. 146 d.lgs. n. 42/2004 consentendo l’accertamento postumo di compatibilità ambientale – id est, sanatoria – nei confronti dei procedimenti pendenti aventi ad oggetto gli interventi edilizi rilevanti sotto l’aspetto paesaggistico, per i quali non sia stato richiesto nulla osta paesaggistico”.
Sicché, per gli abusi commessi entro il 30.09.04, deve ritenersi illegittimo il diniego di sanatoria di un'opera edilizia eseguita su immobile vincolato senza il previo esame dell'istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica inoltrata in applicazione dell'art. 1 comma 39 l. n. 308 del 2004 (normativa sul c.d. minicondono paesaggistico)
Attesa la complessità della questione, sussistono giusti motivi per compensare interamente tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, settima sezione di Napoli, definitivamente pronunciando, disattesa e respinta ogni diversa istanza, domanda, deduzione ed eccezione, così provvede:
1. Accoglie il ricorso n. 137 dell’anno 2007 e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati;
2. Compensa integralmente le spese tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del 12.12.2007.

Francesco Guerriero Presidente
Guglielmo Passarelli di Napoli Estensore

INQUINAMENTO TAR SICILIA, Catania, Sez. I, 29 gennaio 2008, sentenza n. 200

FefeAmbiente.com — 2008-02-29T10:01:53+01:00

INQUINAMENTO - Procedimenti di bonifica in corso alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 152/2006 - Disciplina transitoria - Art. 265, c. 4 del d.lgs. n. 152/2006 - Mantenimento della disciplina previgente o adesione alla nuova disciplina - Facoltà di scelta rimessa al titolare del progetto - Presupposti. La norma transitoria di cui all’art. 265, comma 4 del d.lgs n. 152 del 2006 oltre a confermare, insieme all’art. 264, comma 1, l’immediata applicazione del nuovo regime di cui al Titolo V a tutti i procedimenti in corso, consente l’applicazione dei nuovi principi normativi anche ai procedimenti di bonifica che siano già arrivati alla conclusione della fase progettuale, con l’approvazione dei progetti definitivi con decreto interministeriale rilasciato ai sensi dell’art. 15 del d.m. n. 471 del 1999.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SICILIA
- Sezione staccata di Catania - Sezione Prima

N. 0200/08 Reg. Sent.
N. 0726/07 Reg. Gen.
N. 0727/07 Reg. Gen.
N. 0728/07 Reg. Gen.
N. 0739/07 Reg. Gen.
N. 0740/07 Reg. Gen.

composto dai Signori Magistrati:

Dott. Vincenzo Zingales, Presidente
Dott.ssa Rosalia Messina, Giudice
Dott. Salvatore Gatto Costantino Giudice rel.est.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 726/2007 R.G., proposto da POLIMERI EUROPA SPA , rappresentato e difeso da GRASSI AVV. STEFANO, AMARA AVV. PIERO con domicilio eletto in CATANIA CORSO ITALIA, 302 presso AMARA AVV. PIERO,
sul ricorso n. 727/2007 R.G., proposto da SYNDIAL SPA , rappresentata e difesa da GRASSI AVV. STEFANO, AMARA AVV. PIERO con domicilio eletto in CATANIA CORSO ITALIA, 302 presso AMARA AVV. PIERO,
sul ricorso n. 728/2007 R.G., proposto da ENI SPA, rappresentata e difesa da GRASSI AVV. STEFANO, GIULIANO AVV. CORRADO con domicilio eletto in CATANIA VIA PASUBIO, 33 presso lo studio del secondo,
sul ricorso n. 739/2007 R.G., proposto da ERG SPA, rappresentata e difesa dall’Avv. Lorenzo Acquarone, dall’Avv.Giovanni Acquarone, dall’Avv.Mario Caldarera e dall’Avv.Donato De Luca, elettivamente domiciliata presso lo studio di quest’ultimo in Catania, Via Lago di Nicito n. 14,
sul ricorso n. 740/2007 R.G., proposto da MAXCOM PETROLI Spa, rappresentata e difesa dall’Avv. Lorenzo Acquarone, dall’Avv.Giovanni Acquarone, dall’Avv.Mario Caldarera e dall’Avv.Donato De Luca, elettivamente domiciliata presso lo studio di quest’ultimo in Catania, Via Lago di Nicito n. 14,

CONTRO

I MINISTERI DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, DELLE INFRASTRUTTURE, DEI TRASPORTI, DELL’INTERNO, DEL DEMANIO, DELLA DIFESA; GLI ASSESSORATI REGIONALI DELLA REGIONE SICILIA: TERRITORIO E AMBIENTE, ALL’INDUSTRIA, DEI BENI CULTURALI AMBIENTALI E DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE; IL COMMISSARIO DELEGATO PER L’EMERGENZA RIFIUTI E LA TUTELA DELLE ACQUE, IL VICECOMMISSARIO DELEGATO PER L’EMERGENZA RIFIUTI E LA TUTELA DELLE ACQUE, IL SUBCOMMISSARIO PER LA BONIFICA DEI SITI CONTAMINATI; IL PRESIDENTE DEL PIANO DI RISANAMENTO AMBIENTALE DELLA PROVINCIA DI SIRACUSA, L’APAT (AGENZIA PER LA PROTEZIONE DELL’AMBIENTE E PER I SERVIZI TECNICI), L’ARPA SICILIA (AGENZIA REGIONALE PER LA PROTEZIONE DELL’AMBIENTE), L’AUTORITA’ PORTUALE DI AUGUSTA, LA CAPITANERIA DI PORTO DI SIRACUSA, L’ENEA, L’ICRAM (ISTITUTO SUPERIORE PER LA PREVENZIONE E LA SICUREZZA DEL LAVORO), L’ISTITUTO SUPERIORE DI SANITA’, IL CORPO REGIONALE DELLE MINIERE, L’AGENZIA REGIONALE PER I RIFIUTI E LE ACQUE, IL COMMISSARIO DELEGATO PER L’EMERGENZA BONIFICHE E LA TUTELA DELLE ACQUE IN SICILIA; IL CAPO DI STATO MAGGIORE DELLA MARINA MILITARE (MARISTAT), IL COMANDO IN CAPO DELLA SQUADRA NAVALE (CINCNAV), IL MARISICILIA, IL COMANDO DELLE FORZE DI PATTUGLIAMENTO PER LA SORVEGLIANZA E LA DIFESA COSTIERA (COMFORPAT), IL REPARTO AMBIENTALE MARINO DEL CORPO DELLE CAPITANERIE DI PORTO (RAM), L’AGENZIA DEL DEMANIO, tutti non costituiti;

LA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, IL MINISTERO DELL’AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO, LA DIREZIONE SERVIZIO QUALITA’ DELLA VITA DEL MINISTERO DELL’AMBIENTE, IL MINISTERO DELLA SALUTE, IL MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO, LA REGIONE SICILIA, L’ASSESSORATO REGIONALE DELLA SICILIA ALL’INDUSTRIA, LA PREFETTURA DI SIRACUSA L’ISPESEL (Istituto Superiore per la Prevenzione e la Sicurezza del Lavoro) E LA CAPITANERIA DI PORTO DI AUGUSTA, ciascuno in persona del rispettivo rappresentante legale pro tempore, rappresentati e difesi dall’AVVOCATURA DELLO STATO con domicilio eletto in CATANIA VIA VECCHIA OGNINA, 149;

LA PROVINCIA REGIONALE DI SIRACUSA, IL CONSORZIO PER L’AREA DI SVILUPPO INDUSTRIALE PER LA ZONA SUD DELLA SICILIA ORIENTALE – SIRACUSA, IL COMUNE DI SIRACUSA, IL COMUNE DI AUGUSTA, IL COMUNE DI PRIOLO GARGALLO, L’AZIENDA SANITARIA LOCALE NR. 8 SIRACUSA, LA CAPITANERIA DI PORTO DI AUGUSTA, L’AUTORITà PORTUALE DI AUGUSTA, LA CAPITANERIA DI PORTO DI SIRACUSA; tutti non costituiti;
IL COMUNE DI MELILLI, in persona del Sindaco pro tempore, rapprresentato e difeso dall’Avv. Pietro Coppa, con domicilio eletto in Catania presso lo studio dell’Avv. Francesco Favi in V.le XX Settembre 51;

e nei confronti di:
ERG, RAFFINERIE MEDITERRANEE SPA, SVILUPPO ITALIA SPA – AREE PRODUTTIVE, EDISON SPA, tutti non costituiti;
SVILUPPO ITALIA SPA, in persona del rappresentante legale pro tempore, rappresentata e difesa da TUFARELLI AVV. LUCA, con domicilio eletto presso la SEGRETERIA del Tribunale;

PER L’ANNULLAMENTO

- del decreto prot. n. 3387/QdV/DI/B adottato in data 1 marzo 2007 dal Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, avente ad oggetto “Decreto contenente il provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter, legge 7 agosto 1990, n. 241, delle determinazioni della Conferenza di servizi decisoria relativa al sito di interesse nazionale di Priolo del 16.02.07”;
- del verbale e delle determinazioni assunte dalla conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio in data 16 febbraio 2007, allegato al decreto di cui sopra;
di tutti gli atti, comportamenti, provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali, meglio articolati in atti;

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti, per ciascun giudizio, l’atto di costituzione delle Amministrazioni rappresentate dall’Avvocatura di Stato, del Comune di Melilli e di Sviluppo Italia Spa;
Visti i motivi aggiuntivi di ricorso, proposti nei giudizi nn. 727/07, 728/07, 739/07;
Visti gli atti tutti delle cause;

Designato relatore all’udienza pubblica dell’ 11 ottobre 2007 il Referendario dr. Salvatore Gatto Costantino;

Uditi altresì gli avvocati delle parti, come da relativo verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

IN FATTO

Con i ricorsi odierni in decisione, le società ricorrenti impugnano le determinazioni adottate dalle Amministrazioni resistenti nella conferenza dei servizi decisoria del 16 febbraio 2007, fatte proprie dal Ministero dell’Ambiente con decreto del Direttore Generale per la Qualità della vita nr. 3387/QDV/DI/B del 1 marzo 2007, con cui si dettano disposizioni inerenti la caratterizzazione e la bonifica dei suoli e delle acque contaminati insistenti nella zona della rada di Augusta, all’interno del Sito di interesse nazionale di Priolo.
I ricorsi, ritualmente proposti, sono tutti affidati sostanzialmente, a censure identiche che possono essere come di seguito descritte:
1) Violazione del giudicato cautelare. Eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto dei presupposti, sviamento e illogicità;
2) Illegittimità diretta e derivata dall’illegittimità dei provvedimenti presupposti.
Con quest’ultimo capo di censura, le ricorrenti ripropongono integralmente avverso gli atti e di provvedimenti impugnati con il ricorso, le medesime censure già a suo tempo proposte contro gli atti presupposti, oggetto di precedenti giudizi già trattenuti in decisione alla scorsa udienza pubblica del 7 giugno 2007 e sui quali è stata pronunciata la sentenza nr. 1254 del 20 luglio 2007.
Si sono costituiti, nei differenti giudizi, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’ambiente e della Tutela del Territorio, la Direzione Servizio Qualita’ della Vita del Ministero dell’ambiente, il Ministero della Salute, il Ministero dello Sviluppo Economico, la Regione Sicilia, l’Assessorato Regionale della Sicilia all’industria, la Prefettura di Siracusa e la Capitaneria di Porto Di Augusta.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Prefetto di Siracusa, la Regione Sicilia e l’Assessorato regionale all’Industria, chiedono l’estromissione dal giudizio e, unitamente alle altre Amministrazioni costituite, la reiezione del gravame per inammissibilità d infondatezza, con vittoria di spese.
In ciascun giudizio si è costituita anche Sviluppo Italia Spa la quale, con riserva di ulteriori deduzioni, chiede di essere estromessa dai giudizi per estraneità alla materia oggetto di lite e, comunque, domanda la reiezione del gravame e la vittoria delle spese.
Previa concessione delle misure provvisorie ex art. 21 comma 9 l. 1034/71, alla camera di consiglio del 26 aprile 2007 la Sezione ha concesso, in ciascun giudizio, la sospensione cautelare degli atti impugnati, altresì disponendo l’esame del ricorso nel merito alla udienza pubblica dell’11 ottobre 2007.
Successivamente, nei ricorsi nn. 727/07, 728/07, 739/07 le società ricorrenti in questi giudizi hanno ritualmente proposto motivi aggiuntivi di impugnazione dei medesimi provvedimenti già fatti oggetto di gravame.
Con i motivi aggiunti, si impugnano le prescrizioni della conferenza dei servizi del 16 febbraio 2007 con riferimento a quanto disposto per le singole industrie ricadenti all’interno della Rada in ordine alla rimodulazione degli obiettivi di bonifica precedentemente assentiti o alla prescrizione di interventi nuovi.
Avverso tali determinazioni, le ricorrenti deducono articolate censure con le quali si denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e ss. e 14 e ss. della legge 7 agosto 1990, n. 241. Violazione e falsa applicazione sia delle norme di cui all’art. 17 del d.lgs. n. 22 del 1997 così come attuato dal d.m. 471 del 1999 sia degli artt. 240 e segg. del d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006. Eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto dei presupposti, del difetto di istruttoria ed incongruità della motivazione. Incompetenza, violazione e falsa applicazione delle norme di cui agli artt. 240 e segg. del d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006. Violazione e falsa applicazione delle norme in materia di V.I.A. e, in particolare, dell’art. 6 e ss. della legge 8 luglio 1986, n. 349 e del d.p.c.m. 10 agosto 1988, n. 377 e dell’art. 23, comma 1, lett. a) del d.lgs 3 aprile 2006, n. 152 e dell’Allegato III alla parte Seconda del decreto. Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, aggiunto dall'art. 6, L. 11 febbraio 2005, n. 15. Eccesso di potere particolarmente sotto del profilo del travisamento dei fatti e del difetto dei presupposti. Insufficienza dell’istruttoria e incongruità della motivazione.
Il 30 maggio 2007, in ciascun giudizio eccetto il nr. 726/07 si è costituito il Comune di Melilli che resiste ai gravami avversari chiedendone il rigetto.
Il 28 giugno si è costituito, in tutti i giudizi, l’ISPESEL (Istituto Superiore per la Prevenzione e la Sicurezza del Lavoro) che chiede l’estromissione dai giudizi, non avendo preso parte all’adozione di alcuna delle determinazioni impugnate.
Alla camera di consiglio del 5 luglio 2007 la Sezione ha concesso, con distinte ordinanze in ciascuno dei giudizio ove sono stati proposti i motivi aggiunti, la sospensione cautelare degli atti impugnati, nelle parti fatte oggetto di nuovo gravame.
Le parti hanno prodotto documenti e memorie.
Di queste ultime, in ciascun giudizio, risulta depositata fuori termine, in data 1 ottobre 2007, quella di Sviluppo Italia Spa, che, pertanto, è stata custodita in plico chiuso ed il Collegio non ne ha preso cognizione.
Alla Udienza pubblica dell’11 ottobre 2007 la causa è stata trattenuta in decisione.

IN DIRITTO

Preliminarmente va disposta la riunione dei ricorsi in epigrafe, attesa la loro connessione in parte oggettiva ed, in parte, soggettiva.
Va quindi disposta l’estromissione dal giudizio dell’ISPESEL, costituitosi a mezzo dell’Avvocatura di Stato, posto che l’Istituto si è limitato ad esprimere un parere che si riferisce soltanto alla bonifica del sito di altra società; nessuna opposizione su tale richiesta è stata proposta dalle società ricorrenti.
E’ invece da respingere la analoga domanda formulata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dal Prefetto di Siracusa, dalla Regione Sicilia e dell’Assessorato regionale all’industria, nel presupposto che non sarebbero state formulate domande contro le suddette amministrazioni.
Come si evince dall’ elenco indirizzi nota prot. 5890/qdv/VII e VIII, in atti, le suddette Amministrazioni sono state tutte convocate alla conferenza dei servizi e, comunque sono destinatarie delle relative prescrizioni, per quanto di loro competenza; le Amministrazioni regionali, in particolare, sono parti della Conferenza dei servizi (sebbene assenti) e risultano regolarmente convocate ad essa (vedi pag. 6 del verbale, ove si riporta la convocazione avvenuta con prot. 2639/Qdv del 5.2.2007, “trasmessa a mezzo fax in pari data e regolarmente ricevuta”). La Presidenza del Consiglio, inoltre, trattandosi nel caso in esame, di ricorso vertente su materie di competenza di più ministeri ha un evidente interesse di coordinamento di vertice.
Consegue che va respinta la domanda di estromissione dal giudizio di ciascuna delle Amministrazioni che lo hanno richiesto.
Va infine rinviato al prosieguo l’esame della richiesta di estromissione dal giudizio proposta dalla Società Sviluppo Italia Spa, in quanto è necessario preliminarmente trattare dapprima il gruppo di censure proposte al secondo articolato capo di gravame, dal cui esame discendono anche conseguenze precise in ordine alla sussistenza dell’interesse di Sviluppo Italia a resistere all’azione dei ricorrenti.
Ciò premesso, ritiene il Collegio che il giudizio può essere definito in forma abbreviata, a mente dell’art. 26 della l. 1034/71, con richiamo al precedente costituito dalla sentenza di questa Sezione nr. 1254 del 20 luglio 2007.

I) Il Collegio prende infatti in esame le censure introdotte, nei vari ricorsi, al capo secondo di essi ed osserva che con la sentenza nr. 1254/07, in accoglimento di censure identiche a quelle qui riproposte e limitatamente al difetto di motivazione, carenza di istruttoria, difetto dei presupposti e violazione di legge, sono state annullate le determinazioni adottate nelle conferenze dei servizi del 2005 e del 2006, peraltro già sospese in via cautelare nei giudizi definiti con la suddetta sentenza nr. 1254/07.
Inoltre, sempre con la medesima sentenza, e per ragioni di diritto coincidenti con le motivazioni dell’odierno gravame, la Sezione ha annullato le determinazioni adottate nella conferenza dei servizi del 16 febbraio 2007 impugnate da altra società ricorrente.
Quanto a quest’ultimo aspetto, il Collegio osserva che gli atti impugnati non sono inscindibili, posto che pongono collettivamente a carico di tutte le imprese operanti nella Rada di Augusta oneri di bonifica indistinti ma che non risultano essere obbligatoriamente da eseguirsi in maniera collettiva (anche per via della genericità con cui sono formulate le relative prescrizioni): ciò comporta che ciascuna delle imprese destinatarie di tali prescrizioni ha l’onere di impugnarle specificatamente e pertanto, una volta proposto il gravame, ha interesse processuale al suo esame anche se l’identico ricorso risulta essere stato accolto nei confronti di altra società nelle medesime condizioni.
Inoltre, si osserva che i provvedimenti impugnati, nella parte di interesse, costituiscono atti immediatamente lesivi, in quanto danno prosecuzione agli atti ed ai provvedimenti già sospesi, iscrivendosi in un unico comportamento amministrativo continuativo ed omogeneo teso ad imporre alla ricorrente ed alle altre imprese operanti nella rada obblighi di bonifica generalizzati, senza previo accertamento di responsabilità di inquinamento e con metodi tecnici di intervento le cui modalità non sono state in nessuna parte confrontate nel procedimento con le imprese medesime, con violazione dei loro diritti di partecipazione ex lege 241/90, riproducendosi quindi i medesimi vizi di legittimità che già sono stati riscontrati in relazione ai precedenti amministrativi che la Sezione ha annullato con la sentenza nr. 1254/07.
In particolare, va visto in questo quadro unitario anche l’intervento della società Sviluppo Italia che si è offerta di organizzare la bonifica, adempiendo a quello che il Ministero ha ritenuto essere l’esecuzione in danno delle imprese asseritamente inadempienti agli obblighi di intervento (che al momento della conferenza dei servizi del 16 febbraio 2007 erano già stati sospesi da questo Tribunale e che poi sono stati annullati con la sentenza nr. 1254/07 – cfr. punti 41, 42 e 43 del verbale).
Tale aspetto qualifica necessariamente la posizione di interesse della Società Sviluppo Italia Spa al mantenimento degli effetti degli atti impugnati e quindi alla loro difesa, rendendola così controinteressata a pieno titolo.
Per tale ragione, così come d’altronde già ritenuto e deciso anche con la sentenza nr. 1254/07, la domanda di estromissione della società Sviluppo Italia dal presente giudizio deve essere respinta.
Ciò premesso, il Collegio può definire la lite limitandosi a richiamare quanto recentemente statuito con la sentenza nr. 1254/07, essendo la questione principale all’esame del Collegio di contenuto identico a quanto già deciso con la sentenza predetta; resta solo da esaminare la distinta questione introdotta con i motivi integrativi al ricorso introduttivo con cui si impugnano i medesimi provvedimenti oggetto di ricorso, per differenti profili.
Quanto al primo dei due aspetti, con la sentenza nr. 1254/07 è stato ritenuto che la nuova normativa del Dlgs 152/2006, incentrata sulla necessità di perseguire chi effettivamente cagiona l’inquinamento, secondo il principio comunitario “chi inquina paga”, è applicabile alle procedure di bonifica della Rada di Augusta (siano esse inerenti agli interventi in mare che a quelli a terra), procedure che, invece, sono state condotte in applicazione delle prescrizioni del dlgs 22/97, con rilevanti e approfondite differenze in punto di disciplina e presupposti del procedimento stesso (sia relativamente alle procedure di emergenza, sia in relazione ai più radicali e risolutivi interventi di bonifica e recupero ambientale).
Inoltre, non è stato accertato - e neppure, prima ancora, indagato - il presupposto soggettivo dell’ordine di intervento impartito alle imprese ricorrenti, ossia il rispettivo apporto all’inquinamento della falda.
In terzo luogo, quanto alle modalità di intervento - sia ai fini della M.I.S.E. (Messa In Sicurezza d’Emergenza) che del più generale programma di bonifica - le determinazioni della conferenza dei servizi oltre che a confondere i presupposti per l’imposizione di una M.I.S.E. e della bonifica ed i relativi contenuti, sono state adottate in violazione delle regole generali sul procedimento amministrativo, specialmente in punto di partecipazione e, conseguentemente, di motivazione, perché non tengono in conto i diversi contributi variamente offerti dalle ricorrenti e, tra queste, le articolate e documentate obiezioni che sono state sollevate circa i presupposti della bonifica e circa le modalità dell’intervento, tra le quali, in particolare, il pericolo che lo strumento del dragaggio ambientale della Rada comporta ai fini della tutela dell’ambiente e della salute pubblica e l’impossibilità di procedere al c.d. marginamento fisico delle acque di falda, senza, per di più, offrire sufficienti garanzie (e previsioni) né sui tempi della bonifica, né sui suoi risultati finali.
Infine, sono state ritenute illegittime, e come tali sono state annullate, le prescrizioni dettate per limitare la navigazione nella rada di Augusta, per violazione di legge (in relazione a quanto previsto dagli artt. 15 e ss. del Codice della navigazione), e per eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.

I-bis) Osserva il Collegio che anche la giurisprudenza di merito degli altri TAR sta maturando, in maniera assolutamente prevalente, eguali orientamenti.
In particolare, il TAR Veneto, Sez. III, con sent. n. 2111 del 2/7/2007 ha ritenuto necessario ai fini della configurazione della responsabilità del proprietario del sito inquinato, l’ accertamento dei presupposti della colpa: secondo tale pronuncia, ai sensi dell’art. 14, comma 3, del D. Lgs. n. 22/1997, la violazione dei divieti di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti sul e nel suolo è punita a titolo di dolo o colpa e comporta l’obbligo, per il responsabile, di procedere alla rimozione, all’avvio al recupero ed allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi. È escluso, inoltre, che l’evento possa essere imputato, a titolo di responsabilità oggettiva, in capo al proprietario dell’area che non abbia, in alcun modo, concorso alla produzione dell’evento (cfr. altresì T.A.R. PUGLIA, Lecce, Sez. I - 11 giugno 2007, n. 2248; TAR Lombardia, Milano, 27/06/2007 n. 5289; T.A.R. SARDEGNA, Sez. II - 8 ottobre 2007, n. 1809 secondo la quale “non appare legittima l’imposizione della MISE in caso di contaminazioni pregresse, senza alcuna motivazione specifica sulla situazione di emergenza e sull’esigenza di scongiurare il rischio immediato che possano giustificare l’intervento richiesto” ).
In senso contrario risulta, allo stato, solamente la pronuncia di TAR Toscana, Sez. II, Sent. n. 393 del 14/03/2007 che afferma la sussistenza di una responsabilità del proprietario incolpevole di un sito inquinato, in applicazione dell’art. 2051 c.c., secondo la quale “Il proprietario di un sito contaminato si presume responsabile, secondo quanto previsto dalle regole civilistiche (art. 2051 c.c.), dei danni cagionati a terzi dalle cose in custodia, inclusi i danni derivanti dall’inquinamento presente nel sito, salvo che non provi il caso fortuito o il fatto altrui”.; tuttavia si osserva che quest’ultima pronuncia ha ritenuto applicabile l’art. 2051 cc, senza prendere in considerazione l’intero impianto normativo di cui al dlgs 152/06 e ciò consente al Collegio di disattenderne l’orientamento, che peraltro, allo stato – così come detto – è rimasto isolato.

II) In accoglimento della prima censura dedotta in ricorso, il gravame è fondato anche per l’evidente ragione dell’avvenuta violazione del giudicato cautelare formatosi in relazione ai gravami proposti inter partes davanti a questo Tribunale (ossia quelli conclusisi con la sentenza nr. 1254/07) nei quali è stata concessa la misura della sospensione cautelare dei provvedimenti impugnati (che costituiscono antecedenti causali dei provvedimenti oggetto dell’odierno gravame - cfr. ex multis ordinanze nn. 1934 e 1936 del 7 dicembre 2006 ed ordinanza nr. 338 dell’8 marzo 2007): i provvedimenti impugnati hanno dato prosecuzione al procedimento amministrativo posto in essere con le determinazioni adottate nelle conferenze dei servizi del 2005 e del 2006, nonostante fossero queste già state sospese dal TAR nei giudizi pendenti con ordinanze nelle quali si era data ampia motivazione delle ragioni di fondatezza del gravame, ragioni che l’Amministrazione non ha neppure inteso prendere in considerazione ai fini della motivazione degli atti (Cons. Stato, Sez. IV, ord, 9 gennaio 2001, n. 253; cfr. anche TAR Campania, Napoli, Sez. V, 3 febbraio 2005, n. 766; TAR Lazio, sez. I, 19 gennaio 2000, n. 236).
A giudizio del Collegio, inoltre, la nullità delle statuizioni amministrative contenute nei provvedimenti impugnati discende anche dalla disposizione di cui all’art. 21 septies della l.241/90, secondo la quale sono nulli i provvedimenti adottati in violazione o elusione del giudicato.
Infatti (e non è mancato in dottrina chi lo ha rilevato), ragioni di effettività della tutela giudiziale ed il principio di separazione dei poteri, conducono necessariamente a ritenere che nel termine “giudicato” utilizzato dal legislatore, non possa che ricomprendersi anche quel particolare tipo di giudicato che si viene a costituire sulla pronuncia cautelare non suscettibile di impugnazione.
Quanto al primo aspetto (effettività della tutela giudiziale), è da ritenersi che, sebbene la pronuncia cautelare non oppugnata fa stato tra le parti solo fino alla definizione del giudizio (e quindi possiede solamente una sorta di stabilità condizionata), sarebbe comunque del tutto inutile pronunciarla se l’Amministrazione destinataria di un ordine del giudice, nel periodo della vigenza della pronuncia cautelare medesima, potesse senza sanzione alcuna continuare ad operare avvalendosi degli effetti (sospesi) dell’impugnato provvedimento amministrativo in una successiva sequenza procedimentale che lo utilizzi come presupposto o come precedente. Inoltre, sotto il secondo profilo (separazione dei poteri) – il che è ancora più grave - l’Amministrazione disattendendo l’ordine cautelare, incide su un assetto di interessi che trova la sua fonte non più nell’esercizio del potere amministrativo, ma in una statuizione del giudice, vanificandola o comunque rendendola priva di effetti pratici e così compromettendo, in definitiva, il buon esito del processo che la misura cautelare è volta a tutelare (essa è infatti preordinata a rendere possibile, in quanto ancora effettiva, la pronuncia sulla causa che sarà contenuta nella sentenza).

III) Restano adesso da esaminare le distinte questioni che le società ricorrenti nei ricorsi nn.727/07 (Syndial), 728/07 (ENI), e 739/07 (ERG) hanno posto con i motivi aggiuntivi, ritualmente proposti ed in accoglimento dei quali, in sede cautelare, la Sezione ha concesso le misure cautelari nella camera di consiglio del 5 luglio 2007.
A mezzo dei motivi aggiuntivi, le società ricorrenti hanno impugnato le determinazioni della conferenza dei servizi, variamente riportate nel verbale del 16 febbraio 2007, con le quali la Pubblica Autorità ha adottato prescrizioni che fissano nuovi obiettivi e nuovi parametri di bonifica per i siti industriali di loro proprietà, a modifica dei progetti di bonifica che le stesse imprese hanno già in corso di realizzazione e che erano stati precedentemente approvati con decreti interministeriali nella vigenza (ed a norma) del DM 471/99.
Più precisamente, con i motivi aggiuntivi proposti nel ricorso nr. 727/07, la società Syndial ha impugnato le determinazioni della conferenza dei servizi che sono riportate nel verbale del 16 febbraio 2007 al punto n. 36 dell’ordine del giorno, con le quali la conferenza ha deliberato di ritenere “non approvabile” la proposta di rimodulazione degli obiettivi di bonifica presentata dalla Società ai sensi dell’art. 265 comma IV del d.lgs n. 152 del 2006 per i suoli delle aree interessati dall’impianto T.A.F. (trattamento acque reflue).
La società Syndial censura il diniego sotto il profilo dell’incompetenza del Direttore Generale a modificare un progetto approvato con decreto interministeriale (III motivo), dell’omesso preavviso di rigetto ex art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 (IV motivo), della violazione delle norme transitorie di cui al d.lgs n. 152/06 (V motivo), della carenza di istruttoria e di motivazione (V, VI e VII motivo).
Con i motivi aggiuntivi proposti nel ricorso nr. 728/07, la società ENI ha impugnato le determinazioni della conferenza dei servizi che sono riportate nel verbale del 16 febbraio 2007 al punto n. 28 dell’ordine del giorno.
La conferenza di servizi ha impartito “ prescrizioni in merito alla caratterizzazione delle aree interne alla Raffineria” (censurate con il PUNTO A dei motivi aggiuntivi), in relazione alle quali la ricorrente si duole che la conferenza di servizi del 16 febbraio 2007 richiede a distanza di anni dalla presentazione e dall’approvazione del piano di caratterizzazione presentato e dalla realizzazione e completamento delle relative indagini, immotivate integrazioni delle attività di caratterizzazione, attraverso la ripetizione non solo delle analisi dei campioni, ma anche dei sondaggi già effettuati, nonché l’ingiustificato ampliamento dello spettro degli analiti che erano stati già ricercati sulla base delle indicazioni progettuali approvate dalla stessa Conferenza di servizi.
Quanto alle prescrizioni relative alla falda acquifera sottostante la raffineria (punto B dei motivi aggiuntivi), la ricorrente si duole che La Conferenza di Servizi decisoria del 16 febbraio 2007 ribadisce la richiesta di integrare il progetto definitivo di bonifica delle acque di falda con un marginamento fisico entro 30 giorni dalla data di ricevimento del presente verbale, richiesta già formulata dalla conferenza dei servizi decisoria del 21.07.06 e sospesa in via cautelare dalla Sezione alla camera di consiglio del 7 dicembre 2006.
La prescrizione, infatti, impone senza alcuna adeguata motivazione di integrare le tecnologie di bonifica della falda già approvate in via definitiva con decreto interministeriale e già in avanzata fase di esecuzione e già a pieno regime, con la realizzazione di un’opera (confinamento fisico) ingiustificata in rapporto ai costi-benefici e la cui implementazione nelle condizioni sito specifiche dell’area (secondo la ricorrente nemmeno prese in considerazione dell’Amministrazione) è stato affermato essere tecnicamente non realizzabile.
Tale prescrizione, ricorda la ricorrente, è già stata sospesa da questo stesso Tribunale che, con le ordinanze prima richiamate, pronunciate inter partes nella camera di consiglio del 7 dicembre 2006 sui ricorsi nn 2939/06 e 3235/06, ha affermato che “quanto alle opere di bonifica su aree private, già autorizzate, l’Amministrazione ha illegittimamente imposto un cambio di metodologia, senza adeguata istruttoria e motivazione specie in relazione al notevole aggravio di attività e costi che ne derivano”.
Inoltre, quanto alle prescrizioni relative al progetto definitivo di bonifica dei suoli (punto “C” dei motivi aggiuntivi), la ricorrente deduce che le prescrizioni sono illegittime per la parte in cui l’Amministrazione non consente l’adeguamento del procedimento ai nuovi criteri di cui al d.lgs n. 152 del 2006, nonostante le espresse richieste da parte della società ricorrente, ma formula prescrizioni incompatibili con le nuove disposizioni normative o, addirittura, ribadisce pedissequamente, a distanza di mesi dall’entrata in vigore della nuova disciplina, prescrizioni adottate nella vigenza dell’abrogato d.m. n. 471 del 1999.
Infine, quanto alla richiesta di misure di messa in sicurezza di emergenza (punto D motivi aggiuntivi), la ricorrente deduce che i provvedimenti impugnati sono illegittimi per la parte in cui richiedono di adottare interventi di messa in sicurezza di emergenza senza alcuna adeguata istruttoria e motivazione che dimostri la sussistenza dei presupposti normativi degli interventi stessi.
La Conferenza di Servizi decisoria del 16 febbraio 2007 ha infatti richiesto alla ricorrente di adottare “entro 10 giorni dalla data del ricevimento” del verbale, “gli interventi di messa in sicurezza di emergenza in corrispondenza degli hot spot rilevati per la matrice suolo (…) e per la matrice acqua di falda” (Pagina 78 del verbale).
La società ricorrente lamenta che le prescrizioni impartite in merito alla caratterizzazione delle aree interne alla Raffineria sono illegittime per difetto dei presupposti, per difetto di istruttoria e per incongruità della motivazione, nonché per incompetenza.
Con i motivi aggiuntivi proposti nel ricorso nr. 739/07, ha proposto gravame avverso i provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo la società ERG, relativamente alle determinazioni assunte con riguardo alle aree a terra di sua spettanza, e segnatamente in ordine alla falda acquifera ed al suolo della Raffineria ISAB Impianti Nord.
Anche la società ERG impugna le determinazioni contenute nel punto n. 28 dell’ordine del giorno dalla conferenza di servizi del 16 febbraio 2007, essendo queste rivolte alle imprese del gruppo ENI cui la stessa ricorrente appartiene.
Pertanto le censure che sono state formulate contro dette prescrizioni sono in tutto sovrapponibili a quelle, già esposte, contenute nel ricorso nr. 728/07 e possono essere trattate congiuntamente

Alla camera di consiglio del 5 luglio 2007, sono state concesse le misure cautelari anche in ordine alle prescrizioni impugnate con i motivi aggiuntivi; intervenuta la decisione nel merito dei ricorsi chiamati alla udienza pubblica del 7 giugno 2007, con sentenza nr. 1254/07, il Collegio può esaminare il gravame odierno avvalendosi di quanto già ritenuto e statuito con la predetta sentenza nr. 1254/07, alla luce delle cui conclusioni gli odierni gravami vanno riconosciuti come fondati anche in relazione al contenuto dei motivi aggiuntivi, sebbene l’oggetto delle prescrizioni in esame imponga alcuni approfondimenti.

IIIA) Per come già ritenuto e deciso con la sentenza nr. 1254/07, fondate ed assorbenti, rispetto a tutte le altre censure proposte, sono le censure con le quali le società ricorrenti variamente si dolgono dell’avvenuta violazione del contraddittorio, dell’obbligo di motivazione e della omissione del preavviso di rigetto nonché della violazione delle norme in materia di V.I.A.
Il Collegio ritiene sufficiente, anche sul punto in esame, richiamare quanto già puntualmente affermato dalla Sezione con la sentenza nr. 1254/07: medesime prescrizioni erano state infatti già sospese dalla Sezione con ordinanze del 7 dicembre 2006 sui ricorsi nn 2939/06 e 3235/06 e, quindi, annullata con la già richiamata sentenza n. 1254/07 (cfr., in particolare, pagg. 219-224) per ragioni sintetizzabili come di seguito esposto:
- i progetti definitivi di bonifica della falda che la Conferenza dei servizi intende modificare erano stati approvati con decreto interministeriale e si trovano attualmente in fase di esecuzione o addirittura già a pieno regime (ciò emerge dagli atti e non ha costituito oggetto di contestazione da parte della difesa erariale o di quella della società controinteressata o del Comune resistente). Pertanto, eventuali modifiche possono essere deliberate solo con l’approvazione di un decreto interministeriale correttivo (e comunque sulla base dell’eventuale richiesta degli obiettivi di bonifica);
- è del tutto illogica - e comunque insufficiente - la motivazione di modificare / integrare il progetto di bonifica della falda – già approvato ed in esecuzione - mediante la realizzazione di un opera (confinamento o barrieramento fisico) con tecnologia completamente diversa da quella approvata (barrieramento idraulico) sul presupposto di presunti “ritardi” nel completamento della stessa. Anziché sollecitare il completamento delle opere già approvate ed autorizzate (che si affermano essere in ritardo), l’Amministrazione impone la realizzazione di un’opera completamente diversa, incompatibile con quella approvata e per la cui realizzazione sono prevedibili tempi lunghissimi;
- la prescrizione non risulta comunque motivata da alcun adeguato accertamento tecnico: circa la presunta (ma nemmeno affermata) insufficienza o inidoneità della soluzione di barrieramento prescelta e approvata; circa l’applicabilità della diversa tecnologia imposta (barrieramento fisico) in relazione alle caratteristiche geologiche del sito; circa il rapporto costi/benefici di tale intervento; circa i tempi di esecuzione dell’intervento diretto alla bonifica del sito (sul punto, cfr. anche TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 11 giugno 2007, n. 2247, 2248, 2249 e 2250);
- nessuno studio è stato condotto dall’Amministrazione sull’impatto che la realizzazione di tale progetto arrecherebbe all’ambiente circostante;
- oltre che denunciare il palese difetto di istruttoria del procedimento, tale omissione si caratterizza anche come specifica violazione della disciplina sulla valutazione di impatto ambientale. L’opera di confinamento fisico ipotizzata dal Ministero dell’ambiente ed imposta con i provvedimenti impugnati è infatti soggetta a procedura obbligatoria di valutazione di impatto ambientale sia ai sensi della normativa vigente (in quanto rientrante, in particolare, negli impianti contemplati dall’art. 1, comma 1, lett. l) del d.p.c.m.10 agosto 1988, n. 377), sia ai sensi delle nuove norme in materia ambientale approvate con il d.lgs 3 aprile 2006, n. 152 (si veda in particolare, la previsione di cui alla voce n. 15 dell’Elenco A dell’Allegato III alla Parte Seconda del decreto cit., elenco richiamato dall’art. 23, comma 1, lett. a);
- l’Amministrazione chiede delle modifiche progettuali dopo aver approvato gli interventi sin dal 2004 e non aver successivamente avanzato alcuna obiezione in merito alle tecnologie prescelte, l’esecuzione delle quali viene trimestralmente rendicontata alla Amministrazione stessa. Emerge dunque la palese contraddittorietà delle prescrizioni impugnate e la violazione del principio di legittimo affidamento;
- manca inoltre una adeguata istruttoria che giustifichi la correttezza della prescrizione relativa all’integrazione del sistema di barrieramento idraulico con un sistema di confinamento fisico. In particolare non risulta effettuata alcuna istruttoria sulla compatibilità tra le due tipologie di interventi.
Conclusivamente sul punto, si deve pertanto affermare che l’Amministrazione resistente ha omesso di motivare il provvedimento impugnato in relazione ai contenuti partecipativi comunque già versati in atti dalle ricorrenti, alterando unilateralmente progetti di bonifica già approvati ed in corso di realizzazione con l’imposizione di oneri non supportati da alcuna istruttoria e neppure da fatti o elementi nuovi o da nuovi apprezzamenti razionali e giustificati dello stato di fatto per come emergente dall’istruttoria.
IIIC) Fondato è, infine, anche l’ulteriore motivo aggiuntivo di gravame, anche questo variamente articolato dalle ricorrenti, con il quale esse denunciano la violazione della disciplina transitoria prevista dal d.lgs n. 152 del 2006.
Tale censura obbliga il collegio ad un ulteriore approfondimento.
Secondo le ricorrenti, l’Amministrazione non solo non consente l’adeguamento del procedimento di bonifica dei suoli ai nuovi criteri di cui al d.lgs n. 152 del 2006, nonostante le espresse richieste avanzate, ma formula prescrizioni incompatibili con le nuove disposizioni normative o, addirittura, ribadisce pedissequamente, a distanza di mesi dall’entrata in vigore della nuova disciplina, prescrizioni adottate nella vigenza dell’abrogato d.m. n. 471 del 1999.
La richiesta di presentazione del “progetto definitivo di bonifica dei suoli”, integrato con l’adempimento alle prescrizioni istruttorie impartite con riferimento alla disciplina di cui al d.m. n. 471 del 1999 si configurerebbe pertanto come rigetto dell’istanza di rimodulazione del progetto a sua volta presentata nei termini della disciplina transitoria, senza che esso sia stato preceduto dal necessario preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, ed in violazione della menzionata disciplina transitoria di cui all’art. 265, comma 4 del d.lgs n. 152 del 2006 .
In punto di fatto, osserva il Collegio, che la comunicazione è stata effettuata nei termini di legge, tempestivamente rispetto al termine del 26 ottobre 2006 previsto dal d.lgs. n. 152/06.
Le doglianze della società ricorrente sono fondate.
La norma transitoria di cui all’art. 265, comma 4 del d.lgs n. 152 del 2006 espressamente recita: “fatti salvi gli interventi realizzati alla data di entrata in vigore della parte quarta del presente decreto, entro centottanta giorni da tale data, può essere presentata all'autorità competente adeguata relazione tecnica al fine di rimodulare gli obiettivi di bonifica già autorizzati sulla base dei criteri definiti dalla parte quarta del presente decreto. L'autorità competente esamina la documentazione e dispone le varianti al progetto necessarie”.
Tale disposizione oltre a confermare, insieme all’art. 264, comma 1, l’immediata applicazione del nuovo regime di cui al Titolo V a tutti i procedimenti in corso, consente addirittura l’applicazione dei nuovi principi normativi anche ai procedimenti di bonifica che siano già arrivati alla conclusione della fase progettuale, con l’approvazione dei progetti definitivi con decreto interministeriale rilasciato ai sensi dell’art. 15 del d.m. n. 471 del 1999 .
Osserva il Collegio che la norma prevede chiaramente che sia il soggetto interessato a scegliere il regime applicabile entro un congruo termine (180 giorni dall’entrata in vigore del decreto delegato): potrebbe infatti accadere che l’interessato non ha ragione di rivedere gli obiettivi di bonifica – già autorizzati – e riaprire una nuova istruttoria positivamente conclusa in base a criteri diversi (confluenti nella analisi di rischio).
Per le stesse ragioni (tutela delle situazioni consolidate), la locuzione normativa “fatti salvi gli interventi realizzati alla data di entrata in vigore della parte quarta del presente decreto” pone un limite espresso alla rimodulazione, a garanzia degli investimenti già realizzati, in conformità agli obiettivi a suo tempo già approvati.
La norma, infatti, garantisce l’interessato che dalla eventuale rimodulazione degli obiettivi di bonifica, non derivi la ricostruzione o lo smantellamento di opere già realizzate, vanificando i relativi investimenti, ovvero duplicandone i costi e le opere.
Pertanto, la norma in questione rimette, in via transitoria e dunque a pena di un termine di decadenza espresso, al titolare di un progetto di bonifica già approvato ai sensi del dm 471/99 la facoltà di scegliere tra il mantenimento della previgente disciplina, e dei relativi precedenti obiettivi di bonifica, o l’adesione, totale o parziale (a seconda cioè degli interventi già realizzati) alla nuova disciplina introdotta dal dlgs 152/06, procedendo, in ossequio a quest’ultima, alla corrispondente revisione degli obiettivi di bonifica.
Condizioni dell’esercizio di tale facoltà sono solamente la previsione di un termine perentorio per il suo esercizio (la comunicazione doveva essere trasmessa entro 180 giorni dall’entrata in vigore del decreto delegato, cioè entro il 26 ottobre 2006) e la regolarità della documentazione tecnica allegata, che è finalizzata a fare emergere e comprovare la piena corrispondenza tra i nuovi obiettivi di bonifica proposti (ai fini della rimodulazione) le soluzioni prescelte e le previsioni di cui alla parte IV del decreto legislativo (e tale corrispondenza formerà l’oggetto principale dell’esame che l’Amministrazione procedente dovrà condurre).
Appare evidente che l’esito finale di tale giudizio dell’Autorità (condotto sempre nel rispetto delle intense garanzie partecipative che la legge disciplina in favore sia della stessa P.A. procedente che dei privati interessati), potrà essere o l’accoglimento della istanza, o il suo rigetto con correlativa conferma dei precedenti interventi di bonifica; ma in quest’ultimo caso il rigetto potrà essere motivato solo dall’assenza dei presupposti di legge per la rimodulazione, ossia la presentazione tardiva dell’istanza (ma, opina il Collegio, anche in questo caso l’interesse pubblico ad una migliore attività di recupero dell’area potrebbe legittimare la P.A. ad un accoglimento della domanda, anche se presentata oltre il termine, che appare perentorio per il solo privato proponente), oppure l’inadeguatezza tecnica o teconologica delle nuove proposte a garantire il rispetto delle più incisive (rispetto al sistema normativo di cui al dlgs 22/97) previsioni ed obiettivi di bonifica che il dlgs. 152/06 contempla (ed anche in questo caso, ad avviso del Collegio, sono salvi i poteri e le facoltà istruttorie della P.A. che potrebbe, in luogo del respingimento della istanza, chiedere o imporre prescrizioni integrative o correttive delle modulazioni proposte).
Nel caso in esame al Collegio, si evince che nonostante il chiaro disposto della norma in esame, la conferenza dei servizi, si è limitata a respingere il progetto di rimodulazione ed ha imposto oneri contraddittori ed immotivati, come visto, in spregio alle garanzie di partecipazione al procedimento (in particolare sotto l’aspetto della violazione dell’art. 10 bis l. 241/90) e senza neppure richiamare uno dei presupposti che si sono appena illustrati per disporre il non accoglimento della istanza.
Appare evidente, dunque, la censurata violazione della normativa transitoria e si conferma, ancora di più, come l’azione della P.A. sul punto è stata impermeabile all’apporto partecipativo della ricorrente.
Pertanto, anche sotto questo aspetto, il gravame è fondato e va accolto e ne consegue l’obbligo per l’Autorità di riesaminare le istanze delle società ricorrenti, nei modi e nei termini esposti a seguire.
Gli ulteriori motivi aggiuntivi di gravame possono considerarsi assorbiti.

*********

Conclusivamente, in accoglimento dei motivi di censura raggruppati sub 2 dei ricorsi ed in accoglimento del primo motivo di ciascun ricorso, va affermato che le determinazioni impugnate, inerenti gli atti conclusivi del procedimento di bonifica, nonché gli interventi sulle aree marine della Rada di Augusta ed, infine, le prescrizioni relative alle aree a terra (falda e suoli), assunte nella conferenza dei servizi del 16 febbraio 2007, sono illegittime per eccesso di potere sotto il profilo del difetto dei presupposti, del difetto di istruttoria ed incongruità della motivazione, nonché per violazione delle corrispondenti previsioni del dlgs 152/2006 e violazione del giudicato cautelare.
In questi limiti, i ricorsi sono dunque fondati e come tale da accogliersi, disponendo l’annullamento degli atti impugnati.
Quanto al diniego alla istanza di rimodulazione degli obiettivi di bonifica delle varie società ricorrenti, meglio individuate in atti, la fondatezza del gravame comporta che permane l’obbligo dell’Amministrazione resistente all’esame della istanza di ciascuna delle società ricorrenti, obbligo che dovrà essere esitato, nelle forme di legge e con il rispetto delle dovute garanzie di partecipazione, nonché considerando espressamente nella motivazione dei provvedimenti da adottarsi le osservazioni ampiamente esposte in atti, entro 90 giorni dalla comunicazione della presente Sentenza da parte della Segreteria del TAR o dalla sua notificazione a cura di parte.
Le spese e gli onorari seguono la soccombenza e si liquidano, forfetariamente e definitivamente, in ciascun ricorso, in euro 3.000, oltre all’importo del contributo unificato, delle altre spese sostenute per le notifiche, IVA e CPA, e con deduzione delle spese ed onorari relative alla estromissione dell’ISPESEL, di cui alla parte motiva, che sono invece poste a carico delle società ricorrenti ed in solido tra loro nella misura complessiva, forfetaria e definitiva, di euro 3000,00 (tremila), oltre IVA e CPA;

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia –Sezione staccata di Catania (Sez.1°), riuniti i giudizi in epigrafe:
ESTROMETTE dai giudizi l’Istituto Superiore per la Prevenzione e la Sicurezza del Lavoro;
CONDANNA le società ricorrenti in solido tra loro alle spese e competenze del giudizio in favore di quest’ ultima, che liquida nella misura forfetaria e definitiva di euro 3000,00 (tremila) complessive, oltre IVA e CPA;
RESPINGE la richiesta di estromissione dal giudizio della Società Sviluppo Italia Spa, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Prefetto di Siracusa, della Regione Sicilia, dell’Assessorato regionale all’Industria, ;
ACCOGLIE i ricorsi in epigrafe e per l’effetto, ANNULLA gli atti ed i provvedimenti impugnati;
ORDINA al Ministero per l’Ambiente di provvedere all’esame della proposte di rimodulazione degli obiettivi di bonifica di cui alla parte motiva, con le modalità pure in parte motiva esposte, in favore di ciascuna delle società rispettivamente proponenti, nel termine di 90 giorni dalla comunicazione della presente sentenza o sua notifica a cura di parte.
CONDANNA le Amministrazioni resistenti e la Società Sviluppo Italia Spa, in solido tra loro, alla refusione integrale delle rimanenti spese di giudizio che liquida, forfetariamente e definitivamente, per ciascuno dei ricorsi riuniti, in euro 3.000 oltre l’importo del contributo unificato, notifiche, IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa e manda alla Segreteria di comunicarla alle parti.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 11 ottobre 2007 e 25 ottobre 2007.

L’Estensore Il Presidente
Dr. Salvatore Gatto Costantino Dr. Vincenzo Zingales

Depositata in Segreteria il 29 gennaio 2008

TAR MARCHE, Sez. I, 1 febbraio 2008, sentenza n. 16

FefeAmbiente.com — 2008-02-29T10:00:39+01:00

INQUINAMENTO ATMOSFERICO - Autorizzazione alle emissioni in atmosfera - Sospensione cautelare - Riconducibilità all’art. 278, c. 2, lett. b) del d.lgs. n. 152/2006 - Esclusione - Ragioni.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LE MARCHE
(Sezione Prima)

N. 00016/2008 REG.SEN.
N. 00738/2006 REG.RIC.
N. 00739/2006 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 738 del 2006, proposto da:
VALMEX Spa, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Franco Buonassisi, con domicilio eletto presso l’avv. Ferdinando Zannini in Ancona, via Leopardi, 2;

contro

il COMUNE DI CARTOCETO, in persona del Sindaco pro-tempore, non costituito in giudizio;

Sul ricorso numero di registro generale 739 del 2006, proposto da:
VALMEX Spa, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Franco Buonassisi, con domicilio eletto presso l’avv. Ferdinando Zannini in Ancona, via Leopardi, 2;

contro

- la PROVINCIA DI PESARO-URBINO, in persona del suo Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Maria Beatrice Riminucci, con domicilio eletto presso l’avv. Nicola Sbano in Ancona, via San Martino, 23;
- il DIRIGENTE del SERVIZIO BENI ed ATTIVITÀ AMBIENTALI, AGRICOLTURA e CACCIA, presso la Provincia di Pesaro-Urbino, rappresentato e difeso dagli avv.ti Marco Baietta e Andrea Floriani, con domicilio eletto presso l’avv. Franco Argentati in Ancona, via Matteotti, 99;
- il COMUNE DI CARTOCETO, in persona del Sindaco pro-tempore, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

= quanto al ricorso n. 738 del 2006:

dell’ordinanza di sospensione attività produttiva.

= quanto al ricorso n. 739 del 2006:

della determinazione dirigenziale 25 settembre 2006 prot. n.63181 recante diffida a mettere a regime gli impianti autorizzati con provvedimento del 20 settembre 2006 ed ordine di sospensione dell’attività.

Visti i ricorsi con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Pesaro Urbino;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Dirigente del Servizio Beni ed Attività Ambientali Agricoltura Caccia c/o Provincia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 21/11/2007, il dott. Alberto Tramaglini e uditi per le parti i difensori come specificato nel relativo verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

La società ricorrente premette di essere titolare di uno stabilimento produttivo classificato come industria insalubre di 1^ classe ai sensi dell’art. 216 R.D. 1265 del 1934, in relazione al quale riferisce di avere presentato domanda di autorizzazione “per la costruzione di un nuovo impianto che dà luogo all’emissione in atmosfera ai sensi dell’art. 6 del DPR 24 maggio 1988 n. 203”. Riferisce che la Provincia, subentrata nel frattempo alla Regione nelle funzioni amministrative in materia, dopo che in un primo tempo (20 dicembre 2005) aveva comunicato il parere negativo espresso dall’ARPAM in data 21 novembre 2001, con determinazione 20 giugno 2006 n. 2163, previo parere favorevole dell’ARPAM, rila-sciava l’autorizzazione di cui agli artt. 269 e 275 D.L.vo n. 152 del 2006 con la prescrizione che l’attività si svolgesse in conformità agli strumenti urbanistici del Comune di Cartoceto. Quest’ultima amministrazione, con deliberazione consiliare 27 giugno 2006 n. 43, adottava a sua volta una variante di PRG diretta a consentire l’insediamento delle industrie insalubri di prima classe.

La ricorrente dapprima comunicava la messa in esercizio degli impianti per il 22 luglio 2006, e successivamente faceva presente che la messa a regime non poteva avvenire nel termine di novanta giorni imposto dall’autorizzazione, per cui ne chiedeva il differimento al 31 dicembre 2006.

In data 26 settembre 2006 veniva notificato il provvedimento impugnato, con cui – considerato “che ad oggi non è ancora pervenuta la comunicazione di messa a regime”; vista la deliberazione della Giunta provinciale 14 settembre 2006, con cui la variante al PRG di Cartoceto era dichiarata proceduralmente inammissibile; ritenuto che l’attività autorizzata venisse pertanto a risultare incompatibile con il vigente PRG; ritenuta la necessità di un intervento affinché la ditta si attivasse “per eliminare le irregolarità e ogni altro possibile danno all’ambiente e alla salute pubblica” – l’amministrazione diffidava la società “dal mettere a regime gli impianti autorizzati” e contestualmente le ordinava la sospensione dell’attività con effetto immediato, il tutto fino a quando non fosse stata condotta a termine la verifica di conformità dell’insediamento al predetto strumento urbanistico.

Contestualmente il Sindaco di Cartoceto, preso atto del provvedimento provinciale, ritenuto di adottare misure a tutela della salute e dell’incolumità pubblica, adottava atto contingibile ed urgente con cui ordinava di non utilizzare gli impianti e di sospendere l’attività.

Avverso il provvedimento provinciale la ricorrente deduce innanzitutto la violazione degli artt. 7 e ss. L. 241/90, essendo stata omessa la comunicazione di avvio del procedimento nonostante la gravità degli effetti dal medesimo derivanti ed in assenza di ragioni di particolare urgenza. L’omissione avrebbe così impedito alla ricorrente di fornire il suo contributo e di rappresentare alla Provincia l’incompetenza a tutelare una previsione urbanistica comunale. La Provincia, infatti, non avrebbe alcun potere ad agire in tutela di interessi di esclusiva pertinenza comunale.

Peraltro, il provvedimento non troverebbe comunque giustificazione nella previsione del PRG, dato che l’insediamento delle industrie insalubri non è in precluso in via assoluta e che il potere di ordinanza implica comunque l’accertamento di una situazione di concreto pericolo, nella fattispecie del tutto insussistente, come era dato atto nella stessa autorizzazione, rilasciata dopo il favorevole accertamento in tal senso da parte dell’Agenzia di protezione ambientale.

Non sarebbe stato inoltre considerato che non era ancora decorso il termine per la messa a regime degli impianti, mentre sarebbe stata del tutto ignorata la comunicazione che rappresentava l’esigenza di un differimento del predetto termine.

Analoghe censure sono rivolte contro il provvedimento comunale, ulteriormente sostenendosi la insussistenza dei presupposti di cui agli artt. 50 e 54 D. Lgs. n. 267 del 2000.

Si è costituita in giudizio la Provincia di Pesaro – Urbino, che ha messo in evidenza la notevole rilevanza della prescrizione secondo cui la ditta si intendeva autorizzata a condizione che l’attività si svolgesse in conformità al PRG, condizione che tuttavia, come sarebbe stato in seguito accertato, non poteva essere soddisfatta stante la vigente preclusione all’insediamento di industrie insalubri di prima classe nell’ambito del territorio comunale. La difesa dell’amministrazione esclude poi, attesa la natura dell’atto e la sua finalità di tutela di interessi fondamentali, che la misura cautelare potesse essere ritardata per consentire di comunicare l’avvio del procedimento. Il provvedimento sarebbe quindi da ricondurre al potere di cui all’art. 278, comma 1, lett. b) del D. Lgs. n. 152 del 20061 [“In caso di inosservanza delle prescrizioni contenute nell'autorizzazione, …, l'autorità competente procede, secondo la gravità dell'infrazione: a) …; b) alla diffida ed alla contestuale sospensione dell'attività autorizzata per un periodo determinato, ove si manifestino situazioni di pericolo per la salute o per l'ambiente], essendo stata violata la suddetta specifica prescrizione dell’autorizzazione. Trattandosi poi di industria insalubre di prima classe non consentita dallo strumento urbanistico, ne conseguirebbe che la prosecuzione dell’attività è idonea a compromettere la tutela degli interessi che il divieto di insediamento mira a tutelare. Il che evidenzierebbe, peraltro, come il potere esercitato attraverso il provvedimento impugnato rientri pienamente nell’ambito delle attribuzioni provinciali, tenuto conto, prosegue l’amministrazione, che ai sensi dell’art. 269, comma 3, del citato D. Lgs. 152, l’autorizzazione alle emissioni in atmosfera è subordinata al concorrente rispetto delle prescrizioni tecnico ambientali, urbanistiche, nonché in materia di igiene, sanità pubblica ed edilizia, per cui anche la mancata rispondenza ad uno solo di tali parametri legittimerebbe l’esercizio del potere di diffida. Ha quindi concluso per il rigetto del ricorso.

Si è anche costituita in giudizio la dott. Elisabetta Cecchini, nella qualità di Dirigente del Servizio 4.3 della Provincia intimata, chiedendo anch’essa il rigetto del ricorso.

Non si è invece costituito il Comune di Cartoceto.

Nella camera di consiglio del 17 ottobre 2006 il TAR, ritenuta la fonda-tezza dell’assorbente censura di violazione dell’art. 7 L. 241/90, conce-deva la sospensione dei provvedimenti impugnati.

All’udienza del 21 novembre 2007 i ricorsi passavano in decisione.

DIRITTO

1. I ricorsi vanno riuniti stante la loro connessione.

2. Prendendo in esame il provvedimento della Provincia, è opportuno individuarne preliminarmente la natura.

La prima considerazione utile in tal senso deriva dal fatto che il suddetto provvedimento assume a suo unico presupposto un’asserita incompatibilità dell’attività della ditta con il PRG del comune di Cartoceto, in linea con la corrispondente condizione contenuta nell’autorizzazione (“la ditta si intende autorizzata … sotto la condizione che l’attività … si svolga in conformità al vigente piano regolatore generale e relative norme tecniche attuative del Comune di Cartoceto”). La seconda discende invece dal dato che le previsioni di PRG non hanno subito modifiche nel tempo intercorrente tra il rilascio della suddetta autorizzazione e l’adozione dell’atto impugnato. E’ infatti pacifico che le NTA contenevano una previsione in cui era stabilito il divieto di insediamento di attività classificate come insalubri di 1^ classe ai sen-si dell’art. 216 TULS (art. 24, quarto comma, NTA) e che solo in epoca successiva al rilascio dell’autorizzazione veniva avviato il pro-cedimento per modificare la disposizione. Non vi è stata, quindi, alcuna variazione del quadro normativo di riferimento, non essendo in questo senso rilevante la deliberazione della Giunta provinciale 14 set-tembre 2006 n. 304 -richiamata dal provvedimento in quanto da essa“si evince l’inammissibilità procedurale della variante normativa al vigente PRG”- che nell’economia del provvedimento pare invece assurgere ad elemento costitutivo del presupposto (“preso atto, per quanto sopra, che attualmente l’attività della ditta risulta incompatibile con il vigente PRG del Comune”). In realtà tale deliberazione ha avuto l’effetto di interrompere l’iter della variante, così determinando il ricostituirsi di un quadro normativo identico a quello presente all’epoca in cui veniva rilasciata l’autorizzazione. La circostanza che successivamente il procedimento venisse riavviato e portato al suo esito, come illustra la difesa provinciale, dimostra peraltro che la suddetta deliberazione della Giunta provinciale non creava un impedimento all’ulteriore prosieguo dell’iter né era espressione di una valutazione negativa sul merito della variante.

Il fatto che il provvedimento muova da un immutato parametro di riferimento normativo conduce perciò a ritenere che l’amministrazione provinciale abbia inteso riconsiderare la sussistenza dei presupposti che erano stati posti a base dell’autorizzazione. Ciò è in linea con il contenuto dispositivo del provvedimento che dispone la sospensione dell’attività fino all’esito della verifica sulla compatibilità urbanistica, e mostra così di essere chiaramente finalizzato all’apertura di un procedimento idoneo a condurre all’annullamento d’ufficio dell’autorizzazione.

Che l’esigenza fondamentale tenuta presente dall’amministrazione fosse quella di effettuare un’adeguata verifica sui presupposti del titolo rilasciato è confermato dalla memoria difensiva della Dirigente (e si può qui lasciare da parte la questione della legittimazione, quantomeno dubbia, della medesima a partecipare al giudizio, dovendosi escludere tanto la sussistenza di un interesse personale alla conservazione dell’atto, quanto la titolarità a rappresentare la Provincia in qualità di Dirigente del Servizio, atteso che l’ente sta in giudizio con il suo Presidente ex art. 50 del testo unico: cfr. T.A.R. Emilia Romagna Bologna, sez. II, 19 gennaio 2004, n. 74; T.A.R. Sicilia Palermo, sez. II, 13 marzo 2007, n. 799; Consiglio Stato , sez. IV, 26 aprile 2006, n. 2291; Consiglio Stato, sez. VI, 09 giugno 2006, n. 3452), dove si fanno ripetuti riferimenti alla irregolarità originaria della posizione urbanistica della ricorrente.

Cosicché appare confermato che le ragioni poste alla base della necessità di procedere alla preannunciata verifica stanno nell’insorgere del dubbio in ordine alla carenza originaria di uno dei presupposti ritenuti essenziali per il rilascio del titolo, in presenza del quale l’amministrazione ha preannunciato l’avvio di un procedimento di secondo grado ed ha altresì disposto l’applicazione delle misure immediate che vengono contestate in questa sede.

L’atto impugnato, nella sua componente provvedimentale, ha perciò natura essenzialmente cautelare in quanto muove non da una accertata illegittimità dell’autorizzazione ma da un mero dubbio in proposito, ed è in presenza di tale “fumus”, in attesa della conclusione del relativo accertamento, che è stata disposta la sospensione “temporanea” dell’autorizzazione. Il che implica che le questioni di merito che attengono a tale verifica urbanistica (su cui le parti prospettano opposti punti di vista) non possono che costituire l’oggetto essenziale di tale procedimento mentre sono sostanzialmente estranee al contenuto del provvedimento impugnato e quindi a questo giudizio.

In tale contesto appare doversi escludersi la corretta applicazione dell’art. 278, comma 1, lett. b), D.Lgs. 152/2006, esplicitamente richiamato a fondamento del provvedimento: la norma contempla infatti un atto di natura diversa da quello impugnato in questa sede, posto che il presupposto del medesimo è dato da una accertata “inosservanza delle prescrizioni contenute nell'autorizzazione”, che qui non è dato invece ravvisare. Nella fattispecie manca infatti tanto l’accertamento di una violazione, rimandato all’esito dello specifico procedimento a ciò finalizzato, quanto la inosservanza di una qualche prescrizione dell’autorizzazione, non essendo qualificabile in tale senso la “condizione” di conformità urbanistica apposta all’autorizzazione. Che tale clausola non costituisca una condizione sospensiva risulta evidente dalla circostanza che l’efficacia della suddetta autorizzazione non era in alcun modo subordinata al positivo avverarsi di un evento esterno al procedimento, eventualmente affidato alla competenza di altra amministrazione. Al contrario, essendo stata la società autorizzata a mettere a regime gli impianti nel termine di novanta giorni, l’autorizzazione aveva, pacificamente, efficacia immediata. D’altra parte la questione urbanistica aveva fatto pieno ingresso nel procedimento autorizzatorio, essendo stato a tal fine coinvolto anche il Comune di Cartoceto, che aveva dato il suo riscontro positivo sulla richiesta attestazione di conformità dell’insediamento alla disciplina urbanistica comunale. Non sorgeva perciò alcuna necessità di subordinare l’efficacia dell’autorizzazione ad un ulteriore accertamento della conformità urbanistica, in quanto la medesima era stata specificamente valutata e riscontrata.

Non era perciò prospettabile alcuna violazione di una simile “prescrizione”, che a sua volta legittimasse l’adozione della “diffida” per tale ipotesi prevista, non vedendosi tra l’altro in che modo l’interessata potesse adeguarvisi eliminando “l’irregolarità”. D’altra parte, tutto ciò appare aderente ai dati del procedimento: posto che la conformità urbanistica era stata attestata dal Comune, una rinnovata verifica in tal senso richiedeva la risoluzione di una serie di questioni che rendevano l’operazione abbastanza complessa e tale da non poter essere definita senza ulteriore adeguata valutazione, necessariamente aperta alla partecipazione della società interessata.

Trovando perciò l’atto impugnato la sua ragion d’essere non già in un’accertata violazione di una prescrizione dell’autorizzazione, bensì nella ritenuta dubbia legittimità di un presupposto originario del titolo rilasciato, appare più aderente alla fattispecie ricondurre l’atto ad una misura cautelare ex art. 7 L. 241/90, funzionale al contestuale avvio di un procedimento “di merito” diretto all’adozione di misure defintive. Può analogamente soccorrere il secondo comma dell’art. 21quater L. 241/90: in ogni caso, al fine di pervenire ad una prima conclusione, si può dare atto che in ogni caso le norme richiamate contemplano provvedimenti che tendono a fronteggiare situazioni che richiedono misure di carattere provvisorio in attesa della definizione delle questioni di merito.

E’ perciò astrattamente condivisibile, una volta esclusa la riconducibilità dell’atto all’art. 278 cit., la difesa delle resistenti diretta ad escludere, attesa tale natura, che sussistesse l’obbligo di preventiva comunicazione di avvio del procedimento, sulla cui ritenuta necessità era stato motivato l’accoglimento della domanda di sospensione.

D’altra parte, se non è contestabile la spettanza in capo all’amministrazione di una qualche forma di potere cautelare, va tuttavia rimarcato che il presupposto per l’esercizio di tale potere è essenzialmente costituito dall’urgenza di provvedere, vale a dire dalla presenza di una situazione da fronteggiare in tempi talmente rapidi da giustificare l’omissione degli ordinari mezzi di garanzia. La natura cautelare del provvedimento doveva perciò presupporre, oltre al dubbio sulla legittimità del titolo, una situazione di oggettivo e concreto rischio per gli interessi tutelati, tale da imporre l’adozione di misure immediate e di cui andava evidentemente dato atto nel provvedimento, non potendo la stessa da sola emergere dal mero riferimento alla situazione urbanistica del Comune di Cartoceto.

Da tale ottica è significativo notare che l’autorizzazione, dopo aver ri-chiamato il documento istruttorio in cui si dava atto che “alla luce del parere favorevole espresso dall’ARPAM sussistono garanzie sufficienti per considerare salvaguardati gli aspetti strettamente ambientali” e si rilevava che fosse “oltremodo indispensabile rilasciare autorizzazione alle emissioni in atmosfera per consentire (alla società) di operare in piena legittimità”, ravvisava quindi “la presenza di tutti i presupposti ed i requisiti tecnici ed amministrativi prescritti dalla legge” infine ritenendo che sussistesse “il diritto della ditta interessata all’ottenimento dell’autorizzazione richiesta”.

L’autorizzazione perciò presupponeva tanto la conformità urbanistica quanto l’accertamento dell’esistenza dei dispostivi atti a contenere l’apporto delle emissioni inquinanti nell’ambito dei parametri normativi, cosicché qualsiasi misura cautelare doveva comunque adeguatamente dare atto del livello delle emissioni e del loro grado di tollerabilità nell’ambito del contesto urbanistico considerato.

Se l’esercizio del potere cautelare -la cui efficacia andava comunque confinata nell’ambito di un periodo predefinito, cosa che qui è mancata non essendo stata data alcuna delimitazione temporale per la conclusione del procedimento di verifica, che peraltro non risulta essere stato nel frattempo ancora portato a definizione- era perciò legittimato in astratto dall’esigenza di chiarire il dubbio sulla compatibilità urbanistica, doveva tuttavia essere parimenti considerato che la sospensione del titolo richiedeva ulteriormente una situazione di pericolo (le “gravi ragioni” di cui all’art. 21quater) che, non manifestandosi in re ipsa, doveva essere necessariamente assunta ad esplicito fondamento del provvedimento. D’altra parte una simile valutazione era richiesta dallo stesso art. 278 D.Lgs. 152 del 2006 da cui il provvedimento muove, visto che la norma in parola attribuisce all’amministrazione il potere di diffidare al rispetto delle prescrizioni contenute nell’autorizzazione ed eventualmente di sospendere l’attività autorizzata, ma in tal ultima eventualità imponendo comunque la verifica dell’ulteriore presupposto di una situazione di pericolo per la salute o per l’ambiente.

La mancata motivazione in ordine alla sussistenza di tale presupposto è sufficiente a condurre, con assorbimento di ogni altra censura, all’accoglimento del ricorso con annullamento dell’atto impugnato.

Le spese possono essere compensate tra le parti.

3. Parimenti privo di motivazione sul punto è il provvedimento contingibile ed urgente del Sindaco di Cartoceto, essendo assunta una situazione di rischio per la salute e l’incolumità pubblica sul solo presupposto dell’emanazione del provvedimento provinciale di cui al capo precedente. Anche in questo caso manca ogni riferimento ed elementi concreti, tanto urbanistici che riguardanti il livello ed il tipo di emissioni, idonei a rappresentare una situazione di pericolo che giustificava una tale urgenza nel provvedere.

Anche tale atto va perciò annullato.

Le spese possono essere parimenti compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale delle Marche, riuniti i ricorsi, li accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona, nella camera di consiglio del giorno 21/11/2007, con l'intervento dei Magistrati:

Vincenzo Sammarco, Presidente
Luigi Ranalli, Consigliere
Alberto Tramaglini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 01/02/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO

TAR TOSCANA, Sez. I, 11 febbraio 2008, sentenza n. 158

FefeAmbiente.com — 2008-02-29T09:58:32+01:00

INQUINAMENTO ELETTROMAGNETICO - Installazione di impianti di radiocomunicazione - Silenzio assenso ex art. 87, c. 9 d.lgs. n. 259/2003 - Decorrenza - Dies a quo - Deposito del parere preventivo dell’ARPA - Non rileva. -- Installazione di impianti di radiocomunicazione - Art. 87 D.Lgs. n. 259/2003 - Richiesta del titolo autorizzatorio edilizio di cui al d.P.R. n. 380/2001- Installazione di impianti di radiocomunicazione - Art. 87, c. 9, D.Lgs. n. 259/2003 - Silenzio assenso - Decorso del termine di 90 giorni - Interruzione - Limiti. Il decorso del termine di novanta giorni, previsto dall'art. 87 comma 9, codice delle comunicazioni elettroniche (d.l. 1° agosto 2003 n. 259) al fine della formazione di un titolo abilitativo idoneo all'attività edificativa del privato, può essere interrotto dall'amministrazione con richiesta di integrazione documentale solo entro il limite di quindici giorni, trascorso il quale resta preclusa all'amministrazione qualsiasi attività interlocutoria, a prescindere dal fatto che il mancato rispetto del termine sia stato causato dalla necessità di procedere ad ulteriori acquisizioni istruttorie (T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 16 aprile 2007, n. 323; T.A.R. Campania Napoli, sez. VII, 5 agosto 2005, n. 10635). Pres. Cicciò, Est. Massari - V. s.p.a. (Avv.ti Brizzolari e Castelli) c. Comune di Pistoia (avv.ti Papa, Pace e Vitali) - T.A.R. TOSCANA, Sez. I - 11 febbraio 2008, n. 158

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA
- I^ SEZIONE -

N. 158 REG. SENT.
ANNO 2008
n. 881 Reg. Ric.
Anno 2005

nelle persone dei sig.ri:
dott. Gaetano CICCIO’ - Presidente
dott. Saverio ROMANO - Consigliere
dott. Bernardo MASSARI - Consigliere, rel.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 881/05 proposto da VODAFONE OMNITEL N.V., s.p.a., con sede in Torino, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Maurizio Brizzolari e Alessio Castelli ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo, in Firenze, via Belfiore n. 10,

c o n t r o

il Comune di Pistoia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Vito Papa, Federica Paci e Daria Vitale, con domicilio eletto presso lo studio legale Lesiona, in Firenze, via de’ Rondinelli n. 2,

per l’annullamento
previa sospensione dell’esecuzione,
- della nota prot. gen. 20931 del 13.04.2005 successivamente comunicata, con cui il Dirigente del Servizio Urbanistica e Assetto del Territorio del Comune di Pistoia ha ordinato alla Vodafone Omnitel la demolizione della stazione radio base per telefonia mobile esistente nel predetto comune, in via Dalmazia n. 316 (loc. Villaggio Belvedere);
- tutti gli atti presupposti, conseguenti o comunque connessi, ivi compresi, per quanto occorrer possa, l’art. 7 lettera d) e gli artt. 15 e segg. del Regolamento Edilizio del Comune di Pistoia, adottato con delibera di C.C. n. 252 del 17.11.2003 (nella parte in cui assoggettano gli impianti di TLC a concessioni edilizie e relativo procedimento ivi stabilito) e il parere negativo della Commissione Consultiva Edilizia del 01.03.2005, non conosciuto;
- nonché per la declaratoria di efficacia e di validità dell’autorizzazione all’installazione di stazione radio base per telefonia cellulare in Pistoia, Via Dalmazia n. 316, loc. Villaggio Belvedere, conseguita mediante il silenzio-assenso sull’istanza presentata ai sensi del d.lgs. 259/2003.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Vista l’ordinanza n. 498/05;
Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore, alla pubblica udienza del 9 gennaio 2008, il dott. Bernardo Massari;

Uditi, altresì, per le parti i rispettivi patrocinatori, come riportati nel verbale d’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

F A T T O

Espone la società ricorrente di aver presentato al Comune di Pistoia, in data 1 ottobre 2004, istanza di autorizzazione, ex artt. 86 e seguenti del decreto legislativo n. 259/2003, per l'installazione di una stazione radio base sita in via Dalmazia n. 316.
Con nota dell’11 ottobre 2004 l'Amministrazione comunale invitava la società ricorrente a presentare i nullaosta di ASL e ARPAT.
A sua volta, l'ARPAT, con missiva del 23 dicembre 2004, trasmetteva allo Sportello unico delle attività produttive del Comune di Pistoia il parere tecnico favorevole previsto dall'art. 87 del predetto decreto legislativo.
In data 4 gennaio 2005, essendo decorsi i 90 giorni previsti per la formazione del silenzio assenso, ex art. 87, comma 9, del decreto legislativo n. 259, la società ricorrente comunicava l'inizio dei lavori per la realizzazione dell'impianto, fra l'altro evidenziando che l'unico organismo tecnico alla quale la legge attribuisce una funzione nel procedimento di autorizzazione all'installazione di stazione radio base per la telefonia mobile è l’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente.
Dopo aver ultimato i lavori e attivato la stazione in questione la Vodafone riceveva la nota comunale del 24 febbraio 2005 con cui il Dirigente del Servizio urbanistica e assetto del territorio ordinava l'immediata sospensione dei lavori in quanto "sulla base dell'art. 3, lettera d), della L.R n. 52/99 e dell'art. 7 del Regolamento edilizio vigente le opere in questione sono soggetti a concessione edilizia…. e l'integrazione documentale è stata eseguita solo in parte attraverso la presentazione di nullaosta ARPAT, pervenuto in data 12 ottobre 2004” con la conseguenza che “la mancata presentazione del nullaosta ASL ha comportato l'improcedibilità istruttoria della pratica producendo peraltro la mancata decorrenza dei termini di cui al comma 9 dell'art. 87 del d.lgs. 259/03”.
Avverso tale nota, nonché nei confronti della citata norma del regolamento edilizio comunale adottato con deliberazione consiliare n. 252 del 17 novembre 2003, la società Vodafone proponeva dinanzi a questo Tribunale amministrativo regionale ricorso rubricato al n. 781/2005.
Infine, con provvedimento n. 20931 del 13 aprile 2005, il Dirigente del Servizio urbanistica e assetto del territorio del Comune di Pistoia ordinava la demolizione della stazione radio base di cui trattasi, adducendo che “allo stato attuale le opere risultando eseguite in assenza di permesso di costruire” sono come tali “da ritenersi abusive e soggette all’applicazione dell’art. 132 della L.R. 1/05”.

Contro tale atto ricorre la società in intestazione chiedendone l’annullamento, previa sospensione, con vittoria di spese e deducendo i motivi che seguono:
1. Violazione e falsa applicazione del DPR 380/2001 (artt. 10, 27 e 31), del d.lgs. n. 259/2003 (artt. 86 e segg.) e delle leggi reg. n. 52/1999 (art. 31) e n. 1/2005 (art. 129 e 132) . Violazione e falsa applicazione dell’art. 15 delle Preleggi e della l. n. 24171990. Violazione e falsa applicazione delle Direttive europee 2002/19/CE, 2202/20/CE, 2202/21/CE, 2202/22/CE. Eccesso di potere per aggravio del procedimento. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Sviamento.
2. Violazione e falsa applicazione del DPR n. 380/2001 (artt. 27 e 31), del d.lgs. n. 259/2003 (artt. 86 e segg.) e delle leggi reg. n. 52/1999 (art. 31 e 3, lett. d) e n. 1/2005 (art. 78, lett. d, 129 e 132) . Violazione e falsa applicazione della l. n. 36/2001, della l. n. 166/2002 e della l. n. 62/1953 (art. 10). Violazione del principio tempus regit actum e di gerarchia delle fonti normative. Violazione e falsa applicazione delle Direttive europee 2002/19/CE, 2202/20/CE, 2202/21/CE, 2202/22/CE. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Sviamento.
3. Violazione e falsa applicazione del DPR n. 380/2001 (artt. 5, 20, 27 e 31), del d.lgs. n. 259/2003 (artt. 86 e segg.) e delle leggi reg. n. 52/1999 (art. 6 e 31) e n. 1/2005 (art. 129 e 132) e dell’art. 15 del Regolamento edilizio del comune di Pistoia. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15 delle Preleggi e della l. n. 24171990. Eccesso di potere per difetto dei presupposti. Aggravio del procedimento. Sviamento.
4. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 259/2003 (artt. 4, 86 87 e 90). Violazione dei principi di efficienza e imparzialità dell’azione amministrativa (art. 97 cost.). Eccesso di potere per sviamento. Mancata considerazione dell’interesse pubblico al servizio di radio telefonia. Violazione del diritto d’impresa.
5. Violazione e falsa applicazione della l. n. 241/1990 (art. 3) e della l. n. 36/2001 e del Regolamento edilizio del comune di Pistoia. Eccesso di potere per difetto di motivazione. Sviamento.
6. Violazione e falsa applicazione della l. n. 241/1990 (artt. 1, 7, 8, 10, 14 e 14 bis). Violazione del principio del contraddittorio e dei principi vigenti in materia di procedimento di secondo grado. Eccesso di potere per sviamento. Violazione dei principi di efficienza e imparzialità dell’attività della pubblica amministrazione.
7. Illegittimità derivata. Incompetenza. Violazione e falsa applicazione del decreto legislativo n. 259/2003 (artt. 86 e segg.), dell’art. 1, comma 2, della legge n. 241/1990 e del decreto legislativo n. 267/2000 (art. 7) violazione e falsa applicazione della l. n. 36/2001 e della legge regionale toscana n. 54/2000. Eccesso di potere per difetto dei presupposti. Irragionevolezza. Sviamento. Aggravio del procedimento. Violazione del principio di legalità e dell’art. 10 del d.P.R. n. 380/2001.
8. Illegittimità derivata per illegittimità degli artt. 15 e seguenti del Regolamento edilizio del comune di Pistoia. Violazione e falsa applicazione del decreto legislativo n. 259/2003 (articoli 86 e seguenti), della legge n. 36/2001 e della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per aggravio del procedimento.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata opponendosi all’accoglimento del gravame.

Con ordinanza n. 498 depositata il 21 giugno 2005 veniva accolta la domanda incidentale di sospensione dell’efficacia dell’atto impugnato.

Alla pubblica udienza del 9 gennaio 2008 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

D I R I T T O

Con il ricorso in esame viene impugnata la nota in epigrafe precisata con cui il Dirigente del Servizio Urbanistica e Assetto del Territorio del Comune di Pistoia ha ordinato alla Vodafone Omnitel la demolizione della stazione radio base per telefonia mobile esistente nel predetto comune, in via Dalmazia n. 316, nonché gli atti presupposti, tra cui, l’art. 7 lettera d) e gli artt. 15 e segg. del Regolamento Edilizio del Comune di Pistoia, adottato con delibera di C.C. n. 252 del 17.11.2003 (nella parte in cui assoggettano gli impianti di TLC a concessioni edilizie e relativo procedimento ivi stabilito) e il parere negativo della Commissione Consultiva Edilizia del 01.03.2005.

Il ricorso è meritevole di accoglimento nei sensi di seguito precisati.
In particolare, assorbente considerazione deve essere riservata al terzo e quinto e settimo motivo con cui si lamenta, da un lato l’insussistenza dell’obbligo di allegazione del parere della ASL competente previsto, invece, dall’art. 15 del Regolamento edilizio comunale di cui si assume perciò l’illegittimità, dall’altro il perfezionamento del titolo autorizzatorio necessario per la realizzazione dell’impianto, attesa la decorrenza dei novanta giorni dalla presentazione dell’istanza per la formazione del silenzio assenso codificato dall’art. 87 del d.lgs. n. 259/2003.
La tesi appare condivisibile.
Dispone l’art. 87 del d.lgs. 1 agosto 2003 n. 259 recante il Codice delle comunicazioni elettroniche che “L'installazione di infrastrutture per impianti radioelettrici e la modifica delle caratteristiche di emissione di questi ultimi e, in specie, l'installazione di …di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche mobili GSM/UMTS…viene autorizzata dagli Enti locali, previo accertamento, da parte dell'Organismo competente ad effettuare i controlli, di cui all’art. 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36 della compatibilità del progetto con i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità, stabiliti uniformemente a livello nazionale in relazione al disposto della citata legge”.
A sua volta l’art. 14 della l. n. 36/2001 (Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici) stabilisce che “le amministrazioni provinciali e comunali, al fine di esercitare le funzioni controllo e di vigilanza sanitaria e ambientale per l’attuazione della presente legge, utilizzano le strutture delle Agenzie regionali per la protezione dell’ambiente”.
Spetta, dunque, all’ARPA, nell’ambito del procedimento di autorizzazione all’installazione dei sistemi per il servizio di telefonia cellulare, il potere di rilasciare il parere di cui al comma 1 dell’art. 87 del codice delle comunicazioni (TAR Lazio, sez. II, 7 giugno 2006, n. 4397).
L’insieme delle disposizioni appena citate ha visto consolidare l’interpretazione secondo la quale, nella materia, il termine per la formazione del silenzio-assenso di cui al comma 9 dell’art. 87 decorre dalla presentazione della domanda corredata dal progetto, e non dalla ricezione, da parte del comune, del parere dell'Arpa, in quanto ai sensi dell'art. 87, comma 4, del citato decreto il deposito del parere preventivo favorevole dell'Arpa non è prescritto per la formazione del titolo edilizio ovvero per l'inizio dei lavori, ma solo per l'attivazione dell'impianto (TAR Veneto, sez. II, 23 aprile 2007, n. 1283 TAR Lecce, sez. II, 24 agosto 2006 n. 4279; TAR Catania, sez. II, 23 settembre 2005 n. 1478; TAR Napoli, sez. I, 17 dicembre 2004 n. 19379)..
Si è altresì precisato che le regole dettate dall'art. 87, d.lgs. n. 259/2003 in tema di autorizzazione all'installazione di impianti di radio comunicazione costituiscono principi fondamentali operanti in materie di competenza ripartita, con la conseguenza che, fatte salve le disposizioni a tutela dei beni ambientali e culturali, è contraria ai suddetti principi la previsione normativa o regolamentare di un procedimento parallelo, volto a munire il richiedente anche del titolo autorizzatorio edilizio di cui al d.P.R. n. 380 del 2001 (TAR Sicilia, Catania, sez. II, 19 aprile 2007).

Alla stregua delle argomentazioni che precedono appare evidente che il Comune di Pistoia non poteva legittimamente, sia pur invocando in proposito l’art. 15 del proprio Regolamento edilizio, richiedere alla società ricorrente la produzione di un parere tecnico non previsto dalle norme sopra rassegnate, con l’ulteriore conseguenza che tale richiesta non era idonea a interrompere il termine per la formazione del silenzio assenso.
Invero il comma 5 del citato art. 87 secondo cui “Il responsabile del procedimento può richiedere, per una sola volta, entro quindici giorni dalla data di ricezione dell'istanza, il rilascio di dichiarazioni e l'integrazione della documentazione prodotta” con l’effetto di rinnovazione del termine di cui al comma 9, non può essere interpretato nel senso che qualsivoglia richiesta dell’Amministrazione sia idonea a produrre l’effetto interruttivo in parola, atteso che accedendo a tale opzione interpretativa verrebbe rimesso totalmente alla volontà dell’ente locale la conclusione del procedimento di cui trattasi, così eludendo le finalità acceleratorie fatte proprie dal codice delle comunicazioni.
Infatti, il decorso del termine di novanta giorni, previsto dall'art. 87 comma 9, codice delle comunicazioni elettroniche (d.l. 1° agosto 2003 n. 259) al fine della formazione di un titolo abilitativo idoneo all'attività edificativa del privato, può essere interrotto dall'amministrazione con richiesta di integrazione documentale solo entro il limite di quindici giorni, trascorso il quale resta preclusa all'amministrazione qualsiasi attività interlocutoria, a prescindere dal fatto che il mancato rispetto del termine sia stato causato dalla necessità di procedere ad ulteriori acquisizioni istruttorie (T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 16 aprile 2007, n. 323; T.A.R. Campania Napoli, sez. VII, 5 agosto 2005, n. 10635).

E’ stato, altresì, precisato che il principio di tipicità degli atti amministrativi esclude che un qualsiasi procedimento possa essere sospeso se manca una norma che preveda il relativo potere, anche in caso di inottemperanza alle richieste istruttorie illegittimamente avanzate dall’Amministrazione (T.A.R. Piemonte, sez. I, 6 luglio 2005, n. 2441).

Posto, quindi, per quanto sopra argomentato, che per effetto del decorso del termine di 90 giorni doveva ritenersi formato il titolo autorizzatorio previsto dalla legge, l’Amministrazione, fatto salvo il potere di procedere in autotutela ed in presenza dei necessari presupposti all’annullamento dell’autorizzazione, non poteva legittimamente disporre la demolizione dell’impianto già realizzato.

Per le considerazioni che precedono il ricorso deve pertanto essere accolto conseguendone l’annullamento dell’ordinanza di demolizione.

In relazione alla natura della controversia, si ravvisano giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione I^, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e per l’effetto annulla l’atto impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del 9 gennaio 2008.

F.to Gaetano Cicciò - Presidente
F.to Bernardo Massari - Consigliere, rel. est.

F.to Mario Uffreduzzi - Direttore della Segreteria

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 11 Febbraio 2008
Firenze, lì 11 Febbraio 2008
IL DIRETTORE DELLA SEGRETERIA
F.to Mario Uffreduzzi

CONSIGLIO DI STATO, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, Adunanza del 5 novembre 2007, n. 3838/2007 . Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare - Schema di decreto legislativo concernente “Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale”.

FefeAmbiente.com — 2008-01-19T20:00:42+01:00

La Sezione
Vista la relazione n. UL/2007/9895, in data 16 ottobre 2007, trasmessa
con nota con pari numero e data, pervenuta in data 17 ottobre 2007 con la quale il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare chiede il parere sullo schema indicato in oggetto;
Esaminati gli atti e uditi i relatori ed estensori Cons. G. Paolo Cirillo, Cons. Filoreto D’Agostino e Cons. Rosanna De Nictolis;

PREMESSO:

1. Il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare ha trasmesso lo schema di decreto legislativo in oggetto, che costituisce il secondo decreto correttivo al c.d. codice dell’ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006).
In via preliminare, l’Amministrazione riferisce che, in attuazione della delega conferita dalla legge 15 dicembre 2004 n. 308, è stato promulgato il decreto legislativo n. 152 del 2006, recante norme in materia ambientale, che ha delineato un nuovo quadro giuridico nei principali settori di cui si compone la materia ambientale, tranne quello riguardante la gestione delle aree protette.
A seguito dell'entrata in vigore del testo si è reso necessario il ricorso al meccanismo dei decreti legislativi correttivi, previsti dall'articolo 1, commi 6 e 7, della legge delega.
Sulla base di tali norme, il governo ha intrapreso una serie di iniziative volte alla correzione ed integrazione dell'originario decreto legislativo.
Vi è stato un primo decreto legislativo correttivo dell'8 novembre 2006 n. 284, con cui, tra l'altro, sono state soppresse le Autorità di bacino nonché l'Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti e si è provveduto all'abrogazione degli articoli 159, 160 e 307 dell'originario decreto legislativo. Infine, è stato prorogato da sei a dodici mesi il termine posto dall'articolo 224, comma 2, per l'adeguamento dello statuto del CONAI ai principi del codice ambientale.
Premette ancora l'Amministrazione che il presente decreto correttivo era stato preceduto da un altro decreto correttivo per la parte “rifiuti” e “acque”, sul quale le commissioni parlamentari si erano espresse in data 27 giugno 2007 e sul quale la sezione aveva fornito il suo parere in data 10 luglio 2007. Tale decreto era stato riapprovato in seconda lettura dal Governo nel Consiglio dei ministri del 20 luglio 2007, salvo intese tecniche, chiuse effettivamente in data 3 agosto 2007.
Esso veniva trasmesso dal Dipartimento rapporti con il Parlamento alle Camere solo in data 29 agosto 2007, ossia oltre il termine di 45 giorni previsto dalla legge per la nuova trasmissione; termine, che decorre dalla espressione del parere preliminare delle commissioni parlamentari. Sicché, a causa di tale decadenza, i Presidenti delle Camere hanno ritenuto di non dare ulteriore corso al procedimento legislativo.
2. Riferisce l'Amministrazione che gli interventi di modifica alla normativa vigente sono urgenti, se non indifferibili, sia per recepire i rilievi effettuati nei pareri resi dalle competenti commissioni parlamentari e dalla conferenza unificata sul primo decreto correttivo, sia al fine di adeguare diverse disposizioni del codice ambientale al diritto comunitario; nonchè per favorire la chiusura di numerose procedure di infrazione pendenti nei confronti dell'Italia, rispetto alle quali vi è il serio rischio di pesanti condanne dell'Italia da parte della Corte di giustizia.
In particolare l'Amministrazione sembra preoccupata dalla comunicazione della Commissione europea (SEC 1658 del 13 dicembre 2005), con cui è stata inasprita la possibilità di infliggere sanzioni pecuniarie allo Stato membro che non abbia tempestivamente eseguito una prima sentenza comunitaria, laddove venga constatata, ai sensi dell'articolo 226 del Trattato CE., il suo inadempimento agli obblighi del trattato medesimo. La Commissione europea intende così porre fine alla prassi con la quale si è limitata a chiedere l'applicazione della sola penalità di mora, volta a sanzionare ogni giorno di ritardo nell'esecuzione della seconda sentenza emanata dalla Corte di giustizia ai sensi dell'articolo 228 del Trattato CE. Essa ha deciso che non desisterà più dalla procedura a seguito del tardivo adempimento da parte dello Stato membro in sede di esecuzione della sentenza comunitaria, ma chiederà comunque sempre la prosecuzione del giudizio per l'irrogazione della sanzione pecuniaria forfettaria, con la quale si censura la mancata tempestiva riparazione dell'infrazione.
La preoccupazione dell'Amministrazione si estende dunque all’esposizione, per il nostro Paese, al rischio di una condanna maggiore, da calcolarsi moltiplicando l'importo giornaliero analogo a quello applicabile per la penalità di mora, per il numero di giorni di persistenza dell'infrazione. Da ciò l'urgenza di adeguarsi agli obblighi comunitari.
3. Nel frattempo, in data 27 luglio 2007, veniva adottato, in prima deliberazione dal Consiglio dei ministri, un altro decreto correttivo riguardante la Parte seconda del decreto legislativo, trasmesso innanzitutto, come vuole la legge delega, per il parere alla Conferenza Unificata.
Dopo di che il Governo , nel Consiglio dei ministri del 13 settembre 2007, ha adottato un nuovo decreto correttivo, che accorpa in sostanza sia le modifiche relative alla parte “rifiuti” e in parte alla parte “acque” - già oggetto del precedente correttivo e quindi parzialmente esaminato dalla Sezione nel precedente parere - e sia le modifiche relative alle valutazioni ambientali (VIA e VAS).
Tale decreto correttivo ha già ottenuto il positivo parere della conferenza unificata riunitasi in data 20 settembre 2007. Il testo è stato anche inviato alle camere e la assegnazione per il parere preliminare delle competenti commissioni parlamentari é avvenuta in data 27 settembre 2007.
Le ragioni che hanno spinto l’Amministrazione a predisporre il secondo decreto correttivo sono da ricercare nei molteplici profili di non conformità alle disposizioni comunitarie rilevate nella parte seconda del decreto legislativo, oltre che nell'esigenza di dare adeguato seguito ai numerosi rilievi delle Commissioni parlamentari e della Conferenza Unificata non accolti nel corso dell’iter di approvazione sia del decreto originario sia in sede di esame del primo decreto legislativo correttivo (d.lgs. 8 novembre 2006 n. 284).
Esso, da un lato, mira a porre fine a svariate procedure di infrazione comunitaria pendenti nei confronti dello Stato italiano, come già riferito, e, dall’altro lato, mira a correggere difficoltà applicative e distonie evidenziate dal decreto legislativo.
Vi è inoltre il proposito di rendere l’attuale decreto legislativo (connotato dalla mera giustapposizione di una pluralità di normative previgenti) un vero e proprio “codice”, connotato da sistematicità e da un nucleo di principi comuni.
L'Amministrazione, dopo aver passato in rassegna le varie procedure di infrazione comunitaria pendenti ed aver criticato l'impostazione del decreto legislativo principale - che non avrebbe tenuto conto delle novità e delle esperienze maturate in quasi un ventennio di applicazione della normativa in materia di VIA -, si ripropone con il presente decreto correttivo “di contemperare le esigenze ambientali con gli interessi di un'economia dinamica, ancorando i procedimenti di valutazione a strategie di sviluppo sostenibile condivise, riconducendoli ad un sistema sopraordinato di obiettivi che collegano i disegni strategici a tutti i livelli territoriali”.
Inoltre con lo schema di decreto in esame si è inteso anche:
a) delineare in maniera chiara le competenze statali e quelle regionali, avendo come riferimento la corrente attribuzione;
b) uniformare le procedure di valutazione, evitando inutili discrasie fra Stato e regioni;
c) introdurre, come richiesto dalla delega, disposizioni anche in materia di IPPC;
d) restituire autonomia alla procedura di VAS, che, tenuto conto della peculiare natura di tale valutazione e secondo quanto richiesto anche dalla direttiva 2001/42/CE, non può concludersi con un provvedimento amministrativo, come avviene per la VIA;
e) assicurare ampi livelli di partecipazione attraverso il vasto ricorso al Web e la valorizzazione dei processi di Agenda 21 locale nell'ambito delle procedure di pianificazione e di valutazione;
f) e infine assicurare una reale semplificazione, sistematizzando in un unico testo tutta la produzione normativa degli ultimi 20 anni riguardante la VIA .
4. Lo schema in esame propone fondamentalmente tre diverse aree di intervento e si compone di cinque articoli e sette allegati.
La prima area di intervento, prevista dall'articolo 1, comma 1, e relativa all'introduzione nella parte “prima bis” di una serie di principi generali del diritto ambientale, viene per la prima volta all'esame della Sezione.
La seconda, inserita nell'articolo 1, comma 2, contiene le innovazioni sulla “Parte seconda” del codice, in tema di procedure per la valutazione ambientale strategica (VAS), per la valutazione dell'impatto ambientale (VIA) e per l'autorizzazione integrata ambientale (IPPC).
Sebbene costruita come una sostituzione di articoli, si tratta – cosi come riferisce l'Amministrazione - in concreto “di una serie di modifiche puntuali, introdotte per le ragioni sopra espresse, e di una diversa riorganizzazione delle norme preesistenti, al fine di mantenere l'articolato nei limiti della proposizione di mere correzioni ed integrazioni e al fine di semplificare il testo e di attribuire alla VAS il senso voluto dalla normativa comunitaria”.
La terza, contenuta nell'articolo 2, riguarda modifiche in tema di acque e rifiuti ed è stata già oggetto di valutazione da parte della Sezione, con il parere 2660/2007 del 9 luglio 2007, in relazione però ad un testo parzialmente diverso.
Infatti, nell'attuale formulazione, sono state recepite le indicazioni proposte dalla Conferenza Unificata e dal Parlamento sul testo del precedente correttivo, poi decaduto e qui riproposto contestualmente alle altre innovazioni.
Infine i successivi articoli 3, 4 e 5 recano, rispettivamente, la clausola di invarianza della spesa; la disciplina transitoria relativa alle norme applicabili ai progetti per i quali la VIA è in corso; la data di entrata in vigore del decreto.

CONSIDERATO:

A. Osservazioni generali

1. La Sezione osserva, anzitutto, che il parere del Consiglio di Stato deve intendersi richiesto ai sensi dell’art. 17, comma 25, lett. a), legge 15 maggio 1997, n. 127 (nonché dell’art. 16, comma 1, n. 3, t.u. n. 1054 del 1924).
Esso va circoscritto allo schema del decreto correttivo trasmesso, e non può pertanto estendersi, ora per allora, né al precedente d.lgs. n. 152 del 2006 né al primo decreto legislativo correttivo, testi sui quali il parere di questo Consesso non è stato richiesto.
Inoltre la Sezione dovrà riformulare il parere anche in relazione alla parte relativa alle acque e ai rifiuti, atteso che il testo oggi riproposto presenta delle modifiche.
La Sezione aveva già auspicato, in occasione del secondo decreto correttivo poi decaduto, che “il Governo, in luogo di una pluralità di decreti correttivi, ne adotti uno soltanto (compatibilmente con l’esigenza di interventi urgenti), atteso che una pluralità di correttivi, sebbene tecnicamente e giuridicamente consentita, non giova alla esigenza di certezza del diritto e stabilità delle norme, che costituisce una legittima aspettativa degli operatori, in una logica di qualità formale e sostanziale della regolazione e di semplificazione normativa e amministrativa”.
Pertanto, non può che prendere atto con soddisfazione del fatto che nel presente testo siano confluiti una pluralità di decreti e che ora il codice abbia ambizioni di compiutezza.
2. Giova premettere che la legge (art. 1, legge 15 dicembre 2004 n. 308), che delegava il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi di riordino, coordinamento e integrazione delle disposizioni legislative in materia ambientale, prevede la possibilità di successivi decreti correttivi. La legge delega dispone, in particolare, che entro due anni dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi di cui al comma 1, nel rispetto dei principi e criteri direttivi stabiliti dalla legge delega, il Governo può emanare, ai sensi dei commi 4 e 5, disposizioni integrative o correttive dei decreti legislativi emanati ai sensi del comma 1, sulla base di una relazione motivata presentata alle Camere dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, che individua le disposizioni dei decreti legislativi su cui si intende intervenire e le ragioni dell'intervento normativo proposto.
I decreti successivi all’esercizio originario della delega, pertanto, possono recare disposizioni “integrative” o “correttive”, e devono seguire lo stesso iter procedurale dell’originario decreto legislativo, atteso il richiamo espresso ai commi 4 e 5 dell’articolo di delega.
2.1. Sul piano procedurale, occorre, pertanto, - come per il decreto legislativo originario - anzitutto il concerto con i Ministri espressamente nominati e con gli altri Ministri interessati.
Nel caso specifico, la relazione riferisce dell’approvazione dello schema di decreto correttivo da parte del Consiglio dei ministri e della concorrente proposta del Ministro per le politiche europee, nonché dell’intervenuto concerto dei Ministri per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, per gli affari regionali e le autonomie locali, dell’interno, della giustizia, della difesa, dell’economia e delle finanze, dello sviluppo economico, della salute, delle infrastrutture, dei trasporti, delle politiche agricole, alimentari e forestali.
Alla Sezione, peraltro, non sono stati trasmessi né gli atti di concerto, né il verbale del Consiglio dei ministri nella parte in cui reca l’approvazione dello schema di decreto correttivo, né l’attestazione del sottosegretario al Consiglio dei ministri o del D.A.G.L. in ordine all’intervento dei concerti e dell’approvazione governativa del testo trasmesso.
Attesa l’urgenza di rendere il parere di questo Consesso per consentire al Governo di rispettare il termine di 45 giorni assegnato dalla legge delega per il secondo invio alle Commissioni parlamentari, la Sezione prende atto di quanto affermato dalla relazione illustrativa, condizionando tuttavia il proprio parere favorevole alla effettiva sussistenza degli atti di concerto e alla approvazione da parte del Consiglio dei Ministri del testo nella versione trasmessa.
2.2. Sempre sul piano procedurale, la Sezione rileva che ai fini del passaggio parlamentare, il decreto correttivo deve essere corredato dall'analisi tecnico - normativa, dall'analisi dell'impatto della regolamentazione e dalla relazione tecnica.
Le tre relazioni non sono state trasmesse alla Sezione.
Tuttavia è possibile prenderne visione in quanto si trovano allegate al parere della Conferenza Unificata, agli atti.
Si prende comunque atto che tali relazioni sono state redatte e trasmesse alle competenti Commissioni parlamentari, così come dispone la norma indicata.
2.3. Ancora sul piano procedurale, occorre osservare che di regola questa Sezione ha affermato di potersi pronunciare solo a seguito dell’espressione del parere da parte degli altri organi consultivi contemplati dalla norma che prevede il potere normativo del Governo, ad eccezione del parere delle Commissioni parlamentari.
Anche nel caso specifico, in cui la legge delega prevede un doppio passaggio parlamentare, la Sezione ritiene di confermare il proprio orientamento. E, invero, la legge delega prevede che il Governo ritrasmetta lo schema alle Camere entro 45 giorni dalla ricezione dei pareri delle Commissioni parlamentari (resi nel primo passaggio). Tale breve termine sarebbe incompatibile con l’acquisizione del parere del Consiglio di Stato dopo il primo passaggio parlamentare, considerato anche il termine legale assegnato a questo Istituto per la formulazione dei propri pareri.
Il testo dello schema, peraltro, come si legge nella relazione illustrativa, risulta già trasmesso alle competenti Commissioni parlamentari per il primo passaggio; e le stesse hanno cominciato la discussione nella seduta del 10 ottobre 2007.
Il Governo ha trasmesso :
- il parere espresso dalla Conferenza Unificata nella seduta del 20 settembre 2007;
- i pareri delle Commissioni di Camera e Senato, espressi in data 24 ottobre 2007.
3. Preliminarmente la Sezione deve prendere in esame la questione relativa alla possibilità o meno di riproporre nel testo in esame la parte relativa alle “acque” e ai “rifiuti”, disciplinati nel precedente decreto, poi dichiarato decaduto dai Presidenti delle Camere, in quanto presentato oltre il termine previsto dalla legge.
Su di esso, come già riferito, la Sezione ha già espresso parere nell'adunanza del 9 luglio 2007.
L'articolo 1, comma 5 ultima parte, della legge delega del 15 dicembre 2004, n. 308 stabilisce: “Il Governo, tenuto conto dei pareri di cui al comma 4 e dal presente comma, entro quarantacinque giorni dalla data di espressione del parere parlamentare, ritrasmette alle Camere, con le sue osservazioni e con le eventuali modificazioni, i testi per il parere definitivo delle Commissioni parlamentari competenti, da esprimere entro venti giorni dalla data di assegnazione. Decorso inutilmente tale termine, i decreti legislativi possono essere comunque emanati. Il mancato rispetto, da parte del Governo, dei termini di trasmissione degli schemi dei decreti legislativi comporta la decadenza dall'esercizio della delega legislativa”.
La Sezione osserva anzitutto che la norma indicata ha natura procedimentale e non sostanziale, ossia è diretta ad ordinare i modi e i tempi del procedimento legislativo innanzi alle Camere.
In siffatto contesto, ma con esclusivo riferimento al procedimento in itinere, il termine è da ritenersi perentorio, atteso che per il suo mancato rispetto è espressamente prevista la sanzione della decadenza, ossia l'impossibilità di continuare lo specifico procedimento così come attivato.
Tutt’altro problema è se il conseguente arresto procedimentale, disposto dai Presidenti delle Camere in ragione della su indicata perentorietà, comporti l’impossibilità di reiterare la delega nell’ambito temporale ancora a disposizione del Governo in virtù dell’articolo 1 della legge 15 dicembre 2004, n. 308 ovvero se la dichiarata decadenza concluda i suoi effetti nell’ambito di quello specifico procedimento, senza compromettere la potestà legislativa delegata.
La Sezione ritiene che costituisca un principio consolidato quello secondo cui la pronuncia di improcedibilità riguardi unicamente la sequenza in cui essa si forma e che, per la natura sua propria, non possa avere effetti al di fuori del procedimento stesso; mentre conclusioni diverse valgono per il provvedimento conclusivo, che esplica, salva diversa previsione di legge, gli effetti attribuitigli dall'ordinamento generale.
Nel caso di specie, poichè la legge usa l'espressione “decadenza dall'esercizio” e non “decadenza dalla delega”, non sembra abbia derogato al principio di carattere generale, riguardante sia il procedimento amministrativo e sia quello legislativo.
Se così non fosse si condizionerebbe a un adempimento essenzialmente formale la possibilità di dare un conforme assetto a una disciplina difettosa o inefficiente, in un termine peraltro interno a quello previsto in sede di delega.
Tra le varie interpretazioni va evidentemente data la preferenza a quella che consente la lettura delle norme più coerente al principio di ragionevolezza. Ora non v’è dubbio che un’esegesi dell’ultima parte del comma 5 dell’art. 1 della legge 15 dicembre 2004, n. 308, che escludesse la potestà legislativa (e non già il mero esercizio della stessa) per decorrenza di termini diversi da quelli assegnati per il compimento dell’opera correttiva e integrativa, si rivelerebbe in immediato contrasto con le ragioni di fondo alle quali è preordinata l’emanazione dei relativi decreti (come esposto in Corte costituzionale, sent. n. 206/2001, che è più ampiamente richiamata in prosieguo).
Questo consente di ritenere che l'esercizio della delega legislativa correttiva possa essere di nuovo attivato, mediante l'apertura di un nuovo procedimento, fermo restando la persistenza dei tempi (e dei modi) che lo consentono.
Come già riferito, l'articolo 1, comma 6, della legge delega n. 308 del 2004 consente l'esercizio della delega entro due anni dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi di riordino.
Pertanto, essendo stato il decreto legislativo pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 17 aprile 2006, l'esercizio della delega può essere legittimamente reiterato.
4. Per quanto attiene ai profili “sostanziali” dell’esercizio del potere correttivo e integrativo, la Sezione non può che ribadire quanto affermato nel parere reso a proposito del decreto correttivo decaduto e a quanto affermato dall’Adunanza Generale di questo Consesso nella seduta del 6 giugno 2007 (parere Cons. St., Ad. Gen., 6 giugno 2007 n. 1), reso in relazione allo schema di decreto legislativo correttivo del d.lgs. n. 163 del 2006 (codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture), in ordine ai limiti sostanziali al potere correttivo e integrativo.
L’Adunanza Generale ricorda che, con la sentenza n. 206 del 26 giugno 2001, la Corte costituzionale ha affrontato in maniera espressa il problema, affermando che l’istituto si presta ad essere utilizzato “soprattutto in occasione di deleghe complesse, il cui esercizio può postulare un periodo di verifica, dopo la prima attuazione, e dunque la possibilità di apportare modifiche di dettaglio al corpo delle norme delegate, sulla base anche dell’esperienza o di rilievi ed esigenze avanzate dopo la loro emanazione, senza la necessità di fare ricorso ad un nuovo procedimento legislativo parlamentare”. In particolare la Corte ha escluso che il potere correttivo abbia la stessa estensione del potere delegato sulla base del quale è stato emanato il decreto legislativo “principale”. Infatti nella medesima sentenza, si afferma che il decreto correttivo può intervenire “solo in funzione di correzione o integrazione delle norme delegate già emanate, e non già in funzione di un esercizio tardivo, per la prima volta, della delega “principale”.
A sua volta l’Adunanza Generale ha ritenuto che “(…) la delegazione ad emanare disposizioni integrative o correttive di precedenti decreti deve ritenersi autonoma rispetto alla delega principale, pur essendo normalmente collocata nello stesso testo legislativo e pur essendo sottoposta ai medesimi principi e criteri direttivi. (…) la finalità della previsione di un intervento correttivo e integrativo di decreti emanati sulla base della delega principale é quella di consentire una prima sperimentazione applicativa di questi, sperimentazione che sembra assumere i connotati di un presupposto indispensabile.
Ciò evidentemente è in linea con quella attenzione alla qualità anche sostanziale della legislazione che è da tempo all’attenzione del Parlamento e del Governo.
Ovviamente, a maggior ragione, deve ritenersi non solo possibile ma doveroso un intervento volto a garantire la qualità formale, e in particolare l’eliminazione di illegittimità costituzionali o comunitarie nonché di errori tecnici, illogicità, contraddizioni”.
“Quanto alla possibilità di attribuire una efficacia estensiva del potere del Governo all’endiadi “correzione e integrazione”, non sembra che si possa andare oltre al semplice ampliamento dell’oggetto del primo decreto legislativo a quei profili della materia delegata – come individuato nei criteri base – trascurati in prima attuazione”.
5. I principi affermati dall’Adunanza Generale vanno a maggior ragione ribaditi in relazione al correttivo del decreto legislativo che prefigura ormai il codice dell’ambiente, atteso che la legge delega pone in questo secondo caso un ulteriore limite ai decreti correttivi, e in particolare impone “una relazione motivata presentata alle Camere dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, che individua le disposizioni dei decreti legislativi su cui si intende intervenire e le ragioni dell'intervento normativo proposto”.
Si tratta di un limite che era stato previsto anche dalla legge delega per il codice del consumo (v. l’art. 1, comma 6, legge n. 62 del 2005, secondo cui la proposta di decreto correttivo deve prevedere una relazione motivata da presentare alle Camere circa le disposizioni su cui intende intervenire e le ragioni della modifica), come ricordato dal citato parere dell’Adunanza Generale n. 1 del 2007.
Pertanto, si possono considerare, in linea di principio, conformi ai limiti del potere integrativo e correttivo le disposizioni del presente schema che mirano a eliminare illegittimità comunitarie e a correggere errori tecnici, illogicità, contraddizioni, ovvero disposizioni che si siano rivelate di difficile applicazione.
Inoltre, avendo la legge delega attribuito non solo un potere correttivo, ma anche integrativo, l’oggetto di intervento può essere ampliato a quei profili della materia delegata, come individuata nei criteri base, trascurati in sede di prima attuazione.
5.1. A queste osservazioni di carattere generale vanno unite quelle relative a una specifica parte dello schema in esame. Il testo qui trasmesso prevede, infatti, l’integrale sostituzione della Parte seconda del decreto legislativo, costituita allo stato dagli articoli da 4 a 52 e ordinata in quattro Titoli, di cui il secondo e il terzo composti da più Capi.
Occorre pertanto valutare, in sede di decreto correttivo e integrativo, la conformità alla delega e ai principi di una metodica che utilizza il criterio dell’intervento sistematico, senza ricorrere a espedienti tecnici come la novella o altre misure di più modesta incidenza sulla normativa.
L’intervento in questione, peraltro, non si risolve in una specie di trattamento estetico di un testo, che, seppure bisognoso di una migliore veste, mantiene inalterati i contenuti precettivi. Esso incide sulla materia così da dare nuova esposizione ai principi comunitari e costituzionali e rimedia alle incongruenze sopra rappresentate anche in relazione ai su citati procedimenti di infrazione che gravano sul Governo italiano.
Se tale è la ratio dell’intervento sistematico, si postula che le esigenze alle quali è preordinato non possano trovare idonea composizione con gli strumenti della novella o della sostituzione di singoli precetti.
Quando, come nel caso di specie, i punti sui quali si palesa necessaria la correzione per la salvaguardia della disciplina comunitaria e costituzionale riguardano la diversa natura e le modalità di svolgimento delle procedure, l’oggetto degli accertamenti con riferimento alle diverse fasi della progettazione, la partecipazione nonché la ripartizione delle competenze a livello territoriale, non v’è dubbio che l’unico modo per dare compimento alle finalità correttive e integrative non possa essere che quello dell’intervento sistematico. Ciò anche in relazione alla finalità codicistica, alla quale questa Sezione ha fatto riferimento in altra occasione, di garantire una disciplina di settore coerente ed unitaria sul piano formale non meno che su quello sostanziale.
Rimane ferma naturalmente la necessità di valutare il merito delle modifiche introdotte alla stregua dei criteri di ammissibilità suindicati.

B. Articolo 1, comma 1 dello schema – Modifica alla Parte prima del decreto legislativo

1. Con l'articolo 1 dello schema viene inserita, dopo la Parte prima del decreto legislativo, la Parte prima-bis, contenente a sua volta sei articoli, numerati non in ordine progressivo, ma secondo la ripetizione dell'ultimo articolo dopo il quale si intende intervenire, con l’aggiunta della numerazione romana, propria della tecnica della novellazione.
A parte l’ineleganza dell’impostazione, la Sezione ritiene che - sia per l'importanza delle disposizioni introdotte sia per la possibile sovrapposizione con le altre disposizioni della originaria Parte prima - si debba riformulare il testo pervenendo così ad un’unica Parte prima, composta di nove articoli progressivamente numerati.
In particolare si rileva che la mancata unificazione della Parte prima genera qualche evidente scompenso nel quadro normativo, essendo evidente che le nuove disposizioni sui principi, per la loro stessa rilevanza, vanno inserite subito dopo l’attuale articolo 2, riservando la chiusura della “Parte” all’attuale articolo 3 (con l’opportuno coordinamento).
Quanto al merito, le norme contenenti i principi di carattere generale servono in sostanza a dare una maggiore visibilità a principi comunitari che sono già applicabili nel nostro ordinamento per via dell’art. 1, commi 1 e 1-ter, della legge 7 agosto 1990 n. 241.
Pertanto essi possono essere inseriti nel decreto legislativo originario mediante lo strumento del decreto correttivo, anche in considerazione del fatto che, sul piano tecnico-sistematico, essi costituiscono già espressione delle singole disposizioni successive e quindi possono fornire all’interprete e all’operatore pratico utili strumenti applicativi.
2. Si passa ora all’esame delle singole disposizioni così introdotte.
2.1. L’articolo 3-bis stabilisce i principi sulla produzione del diritto ambientale.
La Sezione ritiene che nel comma 1 debba essere inserito anche l’articolo 117, commi 1 e 3, della Costituzione, sia perché si dà concretezza al principio secondo cui la potestà legislativa va esercitata nel rispetto della Costituzione, dell’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali, sia perché si chiarisce che lo Stato e le Regioni debbono esercitare tale potestà nel rispetto dei medesimi principi e sia perché si riafferma la regola costituzionale secondo cui la tutela dell'ambiente è riservata alla legislazione esclusiva dello Stato.
Ciò comporta, quanto al comma 3, che esso è da sopprimere in quanto superfluo. Qualora con esso si sia voluto stabilire la regola secondo cui i principi della Parte prima costituiscono anche principi fondamentali delle materie di legislazione concorrente - quali la salute, il governo del territorio, la valorizzazione dei beni culturali e ambientali e così via – si sarebbe dovuto fare espresso riferimento al comma 3 dell'articolo 117 della Costituzione, ma in tal caso si dovrebbe rilevare che la determinazione dei principi fondamentali nelle materie concorrenti va fatta con norme puntuali e specifiche alle singole materie, che non possono essere certo i principi generali in esame.
Anche il comma 2 può essere accorpato al primo comma. Esso avrebbe potuto avere un contenuto normativo ulteriore solo ove si fosse voluto inserire la distinzione tra “materia ambientale” in senso stretto e “ambiente come valore costituzionale”, stabilendo la regola che i principi generali si applicano sia nell'adozione degli atti normativi riguardanti la materia e sia in quelle materie che interferiscono con i valori ambientali.
Ma non sembra che ciò fosse nelle intenzioni dell’Amministrazione e comunque avrebbe avuto una valenza sostanziale non consentita in sede di decreto correttivo.
Infine, come già anticipato, il comma 4 va coordinato con il comma 1 del vigente articolo 3 del decreto legislativo, nel senso che, pur facendo il primo riferimento ai principi e il secondo alle norme del decreto legislativo, è bene unificare la regola in un unico comma nel momento in cui si procederà alla riscrittura, al fine indicato di fare un’unica “Parte prima”, dei tre articoli ora vigenti della Parte prima.
In conclusione l’articolo 1 va riformulato nel seguente modo: “Gli articoli da 1 a 9 pongono i principi generali in tema di tutela dell'ambiente, adottati in attuazione degli articoli 2, 3, 9, 32, 41, 42, 44 e 117, primo e terzo comma, della Costituzione e nel rispetto del Trattato dell'Unione Europea e sono vincolanti nell'adozione degli atti normativi, di indirizzo e di coordinamento e nell'emanazione di provvedimenti di natura contingibile ed urgente”.
2.2. L'articolo 3-ter inserisce nel nostro ordinamento i tre principi posti a base della gestione dell'ambiente, ossia il principio della prevenzione e della correzione alla fonte dei danni causati all'ambiente; il principio “chi inquina paga”; il principio precauzionale.
L'inserimento è quanto mai opportuno, dato che nella nostra Costituzione mancano disposizioni di carattere sostanziale in materia ambientale, al contrario di altre Costituzioni europee più recenti, come quella greca, portoghese e spagnola. L'articolo 45 di quest'ultima, ad esempio, esprime le due concezioni del diritto all'ambiente, ossia quella che lo concepisce come un diritto soggettivo e quella che invece lo concepisce come un dovere per i pubblici poteri di tutela e valorizzazione dell'ambiente.
L'opportunità dell'inserimento va ravvisata anche nel fatto che le relative norme del Trattato Europeo non hanno efficacia vincolante per i legislatori degli Stati membri. Pertanto era necessaria la traduzione dei principi comunitari in atti legislativi aventi una maggiore forza vincolante, non essendo più sufficiente il pur creativo ruolo svolto dalla nostra Corte costituzionale, che, alla luce dei principi comunitari, ha saputo interpretare in chiave “ambientalistica” molte norme della nostra Costituzione.
In effetti l'unico modo affinché i principi comunitari penetrassero nell'azione concreta delle amministrazioni pubbliche era dato dal nuovo articolo 1, commi 1 e 1-ter, della legge n. 241 del 1990. Ma esso aveva comunque un'efficacia parziale, dato che non era applicabile nei confronti dei soggetti privati.
Pertanto la Sezione ritiene di non dover fare rilievi alla disposizione in esame.
2.3. L’articolo 3-quater introduce il principio dello sviluppo sostenibile.
La Sezione non ha osservazioni da fare circa la necessità dell'inserimento del principio e sul modo in cui esso è stato tradotto in norma.
Tanto più che “il trattato che adotta una costituzione per l'Europa” (c.d. Costituzione Europea), pur inserendo l'ambiente nella Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione, ne assimila la tutela ai diritti di solidarietà, laddove prevede, all'articolo II-97, che “Un livello elevato di tutela dell'ambiente e il miglioramento della sua qualità devono essere integrati nelle politiche dell'Unione e garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile”.
Sicché il suo inserimento appare in linea con i probabili sviluppi della legislazione europea.
2.4. L’articolo 3-quinquies regola i rapporti con la legislazione regionale sulla base dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione.
La disposizione in esame intende tradurre in norma positiva l'orientamento della Corte costituzionale e della dottrina migliore, registratisi dopo l'entrata in vigore del nuovo articolo 117 della Costituzione, che ha compreso “la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali” (lett. s) del secondo comma) tra le materie attribuite alla legislazione esclusiva dello Stato, mentre la tutela della salute, il governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali sono compresi tra le materie di legislazione concorrente, in cui è riservata allo Stato solo la determinazione dei principi fondamentali con esclusione della potestà regolamentare.
In particolare la Corte costituzionale a partire dalla sentenza n. 407 del 26 luglio 2002, ha affermato il principio, peraltro già consolidato nella propria precedente giurisprudenza, secondo cui “la tutela dell'ambiente” non è configurabile come una “materia” in senso tecnico, ritenendosi per contro che l'ambiente sia un valore costituzionalmente protetto e, in quanto tale, configuri una materia trasversale, in ordine alla quale, si manifestano competenze diverse. Allo Stato spetta il compito di determinare discipline volte a fissare livelli di tutela minimi uniformi sull'intero territorio nazionale. Ciò è quanto si prevede nel comma 1 dell’articolo, ma con un riferimento ai “principi” della Parte prima-bis, così rendendo la disposizione priva di un reale contenuto normativo, attesa la genericità degli stessi. Per garantire livelli minimi uniformi occorre fare riferimento, quantomeno, a tutti i principi desumibili dalle norme del decreto legislativo, mancando nel testo quella analitica individuazione che sarebbe stata opportuna.
Quanto alla competenza regionale diretta ad assicurare un più elevato livello di garanzie, per la popolazione e il territorio interessati (Corte cost. sent. n. 536 del 20 dicembre 2002; n. 96 del 28 marzo 2003; n. 331 del 7 novembre 2003; n. 62 del 29 gennaio 2005; n. 108 del 18 marzo 2005), naturalmente l'orientamento della Corte costituzionale esclude che il potere di adottare misure più rigorose da parte delle regioni sia assoluto e insindacabile. Infatti, il sistema impone di coniugare il carattere flessibile della sussidiarità con l’esigenza di garantire che la deroga alla disciplina nazionale uniforme sia giustificata da specifiche situazioni e sulla base di adeguate conoscenze scientifiche, in conformità del principio di precauzione.
Pertanto si condividono le condizioni poste a base della parte finale del comma 2 dell’articolo in esame.
In conclusione, per le ragioni sostanziali suindicate e per ragioni formali l’articolo va riformulato nel modo seguente: “1. I principi desumibili dalle norme del decreto legislativo costituiscono le condizioni minime ed essenziali per assicurare la tutela dell'ambiente su tutto il territorio nazionale.
2. Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono adottare forme di tutela giuridica dell'ambiente più restrittive, qualora lo richiedano situazioni particolari del loro territorio, purché ciò non comporti un'arbitraria discriminazione, anche attraverso ingiustificati aggravi procedimentali.
3. Lo Stato interviene in questioni coinvolgenti interessi ambientali ove gli obiettivi dell'azione prevista, in considerazione delle dimensioni di essa e dell'entità dei relativi effetti, non possano essere sufficientemente realizzati dai livelli territoriali inferiori di governo o non siano stati comunque effettivamente realizzati.
4. Il principio di sussidiarietà di cui al comma 3 opera anche nei rapporti tra regioni ed enti locali minori”.
2.5. Con l’articolo 3-sexies viene disciplinato il diritto di accesso alle informazioni ambientali e la partecipazione al procedimento amministrativo.
La Sezione osserva che la materia relativa all'informazione ambientale è interamente disciplinata dal decreto legislativo 19 agosto 2005 n. 195, emanato in attuazione della direttiva 2003/4/CE e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 23 settembre 2005.
Pertanto è sufficiente il mero richiamo al decreto legislativo suddetto. Tanto più che esso contiene forme di accesso e di partecipazione più avanzate rispetto a quelle contenute nelle discipline richiamate nell'articolo 3-sexies dello schema.

C. Articolo 1, comma 2 dello schema – Modifiche alla Parte seconda del decreto legislativo

1. Lo schema in esame propone, come già messo in evidenza, la sostituzione integrale della Parte seconda del decreto legislativo, destinata a regolamentare quanto previsto nel comma 1 lettera f) della legge delega n. 308 del 2004, cioè le procedure per la valutazione di impatto ambientale (VIA), per la valutazione ambientale strategica (VAS) e per l’autorizzazione integrata ambientale (IPPC).
Si rileva preliminarmente che sia il testo da sostituire (art. 34 del decreto legislativo), sia il presente schema (l’art. 10 dell’elaborato limita la disciplina in proposito alle norme di coordinamento) recano scarse disposizioni in ordine alla autorizzazione integrata ambientale. Restano ancorate al decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59 tutte le altre disposizioni, che mantengono, rispetto alla disciplina delegata in questione, un’autonomia non solo formale. Si sottopone, pertanto, al giudizio dell’Amministrazione la possibilità che, essendo lo schema in esame volto al riassetto dell’intera materia ambientale, le norme contenute nel citato decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59 siano integralmente trasfuse nelle varie parti del decreto correttivo così da determinare la materiale abrogazione di quel testo e la piena e continua operatività delle disposizioni trasposte nel nuovo provvedimento normativo.
Ove l’Amministrazione addivenga a siffatta decisione, si renderà necessario inserire nel corpo della Parte seconda le disposizioni del decreto legislativo n. 59 del 2005, riguardanti tutte l’autorizzazione integrata ambientale (cioè i commi da 2 a 5 dell’art. 1, le definizioni pertinenti contenute nell’art. 2, tutti gli articoli da 3 a 11), collocando le residue disposizioni in altre parti del testo (con peculiare riguardo alla Parte Terza, che regolamenta, tra l’altro, la tutela dall’inquinamento).
L’inserzione delle citate disposizioni non altererebbe peraltro la tecnica correttiva, trattandosi semplicemente di dare altra veste a norme già operanti nell’ordinamento senza alcuna alterazione dei contenuti e della precettività, ma solo della loro collocazione in altro atto normativo.
Tanto premesso sull’ampliabilità della Parte seconda e sulla irrilevanza di tale inserzione rispetto ai criteri e principi che presiedono la presente fase integrativa e correttiva (rispetto alla quale l’assorbimento del decreto legislativo n. 59 del 2005 non presenterebbe problemi di sorta), è opportuno esaminare la struttura dello schema e individuare gli aspetti generali di miglioramento correttivo, che giustificano la sistematicità dell’intervento.
1.2. La Parte seconda è ora composta dagli articoli da 4 a 36 ed è strutturata in cinque Titoli.
In conseguenza della sostituzione integrale, il senso delle diverse modifiche non sempre può essere letto e collegato alle norme corrispondenti del testo recato nel decreto legislativo.
Sotto un generalissimo profilo, e fatte salve le osservazioni più puntuali quando è possibile un raffronto ragionato tra i due testi, la Sezione osserva come si sia formato uno schema normativo che corrisponde con maggiore esattezza alla regolamentazione comunitaria e ai profili di congruenza con le attribuzioni tra i soggetti che formano la Repubblica. In questa prospettiva sono eliminate ingiustificate e vistose violazioni della disciplina generale come:
- l’esclusione dal campo di applicazione della procedura VAS per “i piani e i programmi relativi agli interventi di telefonia mobile” (art. 7, comma 8, lettera c) del decreto legislativo);
- la riduzione, in limiti angusti e incoerenti alle finalità della direttiva VAS (art. 6 dir. 01/42/CE) dell’informazione e della partecipazione consultiva, non attivata a causa della carenza di notizie legali (artt. 8 e 13 del decreto legislativo);
- la compressione delle facoltà partecipative (art. 10 del decreto legislativo);
- l’elusione del principio di sussidiarietà verticale, pure sancito dall’art. 118 Cost. (e completamente obliterato dal Capo III del Titolo II del testo che si intende sostituire con il presente schema);
- l’erronea relazione tra VAS e VIA, non in linea con quanto prevede l’art. 11 della direttiva 01/42/CE (come si evince dagli articoli 12, comma 2 e art. 33 del testo da sostituire);
- la mancata previsione, per le opere cosiddette strategiche, dell’obbligo di integrare ed aggiornare la VIA quando il progetto definitivo si discosti in modo sensibile da quello preliminare.
2. Si passa ora all’esame delle singole disposizioni della Parte seconda.
2.1. Art. 4
Nel dichiarare le finalità perseguite nello specifico ambito, si semplificano e si rendono obiettivamente più chiare le formulazioni recate nell’art. 4 del decreto legislativo. Si segnala, in particolare, come sicuro merito lo spostamento del punto focale da una asserita (ma solo parzialmente realizzata) attuazione della disciplina comunitaria, quale si desume dal decreto legislativo vigente, ai contenuti sostanziali ed alle connesse finalità, dando così peculiare pregnanza alla tutela dei valori (protezione dell’ambiente e della vita nella sua totalità, come emerge dalla elencazione sub comma 4, lettera b) derivata dall’elencazione contenuta nell’art. 3 della direttiva 85/337/CEE).
Al comma 2, sembra più logico sostituire le parole “anche in parziale modifica dello stesso”, con le seguenti: “come parzialmente modificato da questo decreto legislativo”, per rendere più evidente l’effetto che si intende conseguire.
Al comma 3, l’espressione “assume l’approccio” va evitata, oltre che per l’ineleganza delle parole usate, per la indeterminatezza del contenuto precettivo. Quest’ultimo può essere meglio precisato così modificando la seconda parte del comma in esame: “Per mezzo della stessa si affronta la determinazione della valutazione preventiva integrata degli impatti ambientali nello svolgimento delle attività normative e amministrative, di informazione ambientale, di pianificazione e programmazione”.
Al comma 4, lettera b), secondo periodo, per evitare ripetizioni si consiglia di modificare le parole “A tal fine” con “A questo scopo”.
2.2. Art. 5.
Reca le definizioni che riproducono, con notevoli miglioramenti e con maggiore completezza, quelle contenute nel testo oggi vigente. Si attua una più estesa ed elaborata definizione degli istituti e si modificano due definizioni confuse come quelle contenute nella lettera e) dell’art. 5, comma 1 del decreto legislativo (particolarmente incongruo nel confondere momenti di progettazione diversi) e nella successiva lettera f) (che, nell’attribuire il giudizio sulla rilevanza della modifica sostanziale all’autorità competente, limitava di fatto le possibilità di tutela).
Si consiglia in ogni caso (sia cioè se il nuovo testo congloberà totalmente il precedente, sia se si manterrà come autonomo quest’ultimo decreto legislativo) di inserire tra le definizioni quella di “autorizzazione integrata ambientale: il provvedimento previsto dagli articoli 5 e 7 e seguenti del decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59”. Il suggerimento è motivato da due concorrenti ragioni: da un lato, si rende più evidente l’introduzione, come richiesto anche dalla legge delega, di disposizioni anche in materia di IPPC e, dall’altro, si rende più agevole il rapporto con i contenuti del successivo articolo 10.
Sotto altro profilo generale si sottomette alla meditazione dell’Amministrazione riferente se indicare, nel contesto di definizioni, la qualità o gli effetti di un atto o il loro rapporto con l’autorità che lo emette. Si allude, in particolare, alla qualificazione di obbligatorio e vincolante del provvedimento di verifica (sub o) ) e all’intero secondo periodo della successiva lettera p), che potrebbe, forse, essere meglio collocato come precetto nella specifica previsione.
Al comma 1 sub c), si obliteri la parola “di” tra “eventuali” e “malfunzionamenti”, frutto di un evidente errore materiale.
Al comma 1 sub g) ed i), si eliminino le parole “o di interesse pubblico”, non rinvenendosi uno specifico genus al quale riconnettere tale specie di opere, mentre la legislazione si occupa solo delle opere pubbliche. E’ altresì opportuno specificare che, quando il progetto non riguardi un’opera pubblica, il livello informativo e di dettaglio equivalente è riferito a un ambito non coincidente con queste ultime, per le quali è prevista pure l’ostensibilità del piano finanziario. Trattandosi di opere di soggetti privati, è meglio limitare la richiesta di un analogo livello informativo agli aspetti coerenti con le procedure in esame. Si consiglia pertanto di aggiungere dopo “equivalente” “ai fini della valutazione ambientale”.
Al comma 1 sub n), si obliteri “quindi”.
2.3. Art. 6.
Qui confluiscono norme già collocate negli articoli 7 e 25 del decreto legislativo. Ufficio di quei precetti è di determinare l’ambito di applicazione con riferimento sia alla VAS sia alla VIA. Sotto un profilo generale è apprezzabile la decisione di inserire i piani e i programmi per la valutazione e gestione della qualità dell’aria tra quelli oggetto di valutazione ambientale strategica.
Si segnala la necessità di modificare l’indicazione del VI con il IV allegato nell’ambito del comma 2, lettera a) e del comma 3 lettera c), trattandosi di evidente errore materiale (l’allegato VI, infatti, elenca i contenuti necessari del rapporto ambientale e non reca l’elenco di progetti).
Sotto un profilo formale:
- al comma 2, lettera a), l’elencazione va corretta per rendere più chiara la qualità di piani e programmi per la valutazione e gestione della qualità dell’aria ambiente. Occorre così riformulare: “che sono elaborati per la valutazione e gestione della qualità dell’aria ambiente, per i settori agricolo, forestale…”;
- al comma 2, lettera b), si frapponga “d’incidenza” tra “valutazione” e “ai sensi”;
- al comma 3, si consiglia di inserire tra “viene” ed “effettuata” la parola “altresì”;
- al comma 3, lettera c), si sostituisca da “qualora” ad “ambiente” con “qualora, in base alle disposizioni di cui al successivo articolo 12, si ritenga che possano avere impatti significativi sull’ambiente.”;
- al comma 9, secondo periodo, si elimini “sempre” e dopo le parole “ai progetti di cui all’allegato IV” si aggiunga “qualora non ricadenti neppure parzialmente in aree naturali protette.”. Si tratta di emendamento necessario per rendere obbligatorio l’assoggettamento a valutazione dei progetti ricadenti, anche parzialmente, in area protetta;
- il comma 10 va così riscritto: “L’autorità competente in sede statale valuta caso per caso i progetti relativi ad opere ed interventi destinati esclusivamente a scopo di difesa nazionale. Tali progetti sono esclusi dal campo di applicazione del decreto se ciò possa pregiudicare gli scopi della difesa nazionale, come determinati con decreto interministeriale dei ministri della difesa e dell’ambiente e della tutela del mare.”;
- quanto al comma 11, la sua lettura, specie nella prima parte, è affannosa e poco chiara. Si invita a così riformulare il primo periodo: “Sono esclusi in tutto in parte dal campo di applicazione del presente decreto, quando non sia possibile in alcun modo svolgere la valutazione di impatto ambientale, singoli interventi disposti in via d’urgenza, ai sensi dell’articolo 5, commi 2 e 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, al solo scopo di salvaguardare l’incolumità delle persone e di mettere in sicurezza gli immobili da un pericolo imminente o a seguito di calamità”.
2.4. Art. 7
Compone in modo più ordinato e coerente alle attribuzioni costituzionali il quadro delle competenze in materia VAS e VIA, con l’unica eccezione delle modalità di definizione e adeguamento delle cartografie (comma 7 sub d) e comma 8) per le quali si prospetta una non agevole problematica di corrispondenza alle indicazioni contenute nell’art. 117, comma 2, lettera r) della Costituzione. Non v’è dubbio, infatti, che la cartografia si inserisca, per la sua idoneità alla riproduzione in scala di ambiti territoriali, tra le “misure” che sono riservate dal canone appena citato alla legislazione statale esclusiva. Considerazioni del tutto analoghe valgono per gli strumenti informativi territoriali di supporto e di banche dati, per i quali va egualmente affermata la medesima attribuzione legislativa riservata. Si tratta di prerogativa dello Stato, indispensabile per assicurare la generale conformazione e l’identità di presupposti di fatto in qualsivoglia ipotesi di misurazione, con implicazioni del tutto evidenti in un amplissimo spettro di situazioni che è dovere presidiare e regolare da parte del soggetto titolare delle potestà connesse al mantenimento dell’unità ordinamentale.
E’ opportuno, pertanto, che, per evitare contrasti con il su richiamato precetto costituzionale, sia obliterata la lettera d) del comma 7 e che il comma 8 sia così riscritto:
“Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano informano, ogni dodici mesi, il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare circa i provvedimenti adottati e i procedimenti di valutazione in corso”.
Al comma 6, si prospetta l’opportunità di obliterare le parole da “a tal fine” fino a “autonome” e di inserire le seguenti: “individuata secondo le disposizioni delle leggi regionali o delle province autonome”. La modificazione si palesa necessaria per evitare qualsiasi forma di discrezionalità nella designazione dell’organo competente, con perplessità che l’espressione contenuta nello schema sembra, anche se involontariamente, ingenerare.
2.5. Art. 8
L’articolo non sembra avere una specifica valenza innovativa e la sua permanenza nell’elaborato risponde principalmente a ragioni di coerenza espositiva. Sono individuati, in quel contesto, gli organi che prestano supporto tecnico scientifico nell’ambito coordinato delle procedure VAS, VIA e di AAI.
Sotto il profilo formale si consiglia:
- al comma 1, di sostituire le parole “di cui al” con “istituita dall’articolo 9 del”;
- al comma 2, di sostituire le parole da “prevista” fino a “2005” con le seguenti: “istruttoria per l’autorizzazione ambientale integrata ora prevista dall’articolo 10 del decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 90”.
2.6. Art. 9
E’ articolo da obliterare senza la necessità di sostituzione. Le norme in esso contenute, infatti, non hanno alcuna forza innovativa rispetto a quanto già previsto dalle leggi generali in materia di procedimento (legge 7 agosto 1990, n. 241) e da quelle sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale (decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 195 in attuazione della direttiva 2003/4/CEE). Trattandosi di disciplina generale e cogente, un richiamo ad alcuni punti della stessa non determina affatto una limitazione applicativa agli istituti richiamati e finisce per ingenerare una complessiva perplessità sul ricorso alle norme procedurali generali. Deve aggiungersi che il metodo così seguito ha generato e può ancora generare mende non solo formali, come meglio si potrà constatare nella disamina del successivo articolo 26 dello schema.
2.7. Art. 10
L’articolo in esame è preordinato a dare attuazione alle previsioni di coordinamento e integrazione della disciplina in materia ambientale e di controllo sugli impianti produttivi, desumibili dalle lettere h) ed i) del comma 8 dell’art. 1 della legge delega 15 dicembre 2004, n. 308. Lo strumento individuato per rendere concreto il coordinamento è la tendenza all’unificazione (realizzata nell’ambito della legislazione statale e indicata come metodo di positivo indirizzo per la legislazione regionale ed equiparata) del provvedimento di VIA e di AAI, nel senso che il primo “fa luogo” dell’altra e ne deve contenere tutti i requisiti di sostanza oltre che di forma. Si tratta di metodica logica e coerente, che la Sezione condivide.
Meno condivisibili sono, tuttavia, gli aspetti di redazione del testo, che risulta di impervia lettura e aggravato dalla formulazione “autorizzazione unica ambientale”, che è un neologismo. E’ probabile che la formulazione sia una inedita formulazione del concetto “autorizzazione integrata ambientale”, quale si desume dal decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59, che realizzerebbe, in questo senso, un vero e proprio lapsus calami. I primi due commi vanno, conseguentemente, riscritti sul presupposto che la definizione corretta sia quella di autorizzazione integrata ambientale e che la medesima sia stata acquisita, come sopra consigliato, tra le definizioni elencate nell’art. 5.
Il testo che si consiglia è il seguente:
“1. Il provvedimento di valutazione d’impatto ambientale fa luogo dell’autorizzazione integrata ambientale per i progetti per i quali la relativa valutazione spetta allo Stato e che ricadono nel campo di applicazione dell’allegato V del decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59. Lo studio di impatto ambientale e gli elaborati progettuali contengono, a tale fine, anche le informazioni previste ai commi 1 e 2 dell’articolo 5 e il provvedimento finale le condizioni e le misure supplementari previste dagli articoli 7 e 8 del medesimo decreto n. 59 del 2005.
2. Le regioni e le province autonome assicurano che, per i progetti per i quali la valutazione d’impatto ambientale sia di loro attribuzione e che ricadano nel campo di applicazione dell’allegato I del decreto legislativo n. 59 del 2005, la procedura per il rilascio di autorizzazione integrata ambientale sia coordinata nell’ambito del procedimento di VIA. E’ in ogni caso assicurata l’unicità della consultazione del pubblico per le due procedure. Se l’autorità competente in materia di VIA coincide con quella competente al rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale, le disposizioni regionali e delle province autonome possono prevedere che il provvedimento di valutazione d’impatto ambientale faccia luogo anche di quella autorizzazione. In questo caso, lo studio di impatto ambientale e gli elaborati progettuali contengono anche le informazioni previste ai commi 1 e 2 dell’articolo 5 e il provvedimento finale le condizioni e le misure supplementari previste dagli articoli 7 e 8 del medesimo decreto n. 59 del 2005.”.
Al comma 3, si sostituiscano le parole “deve essere estesa” con “si estende”.
Al comma 5, si sostituiscano le parole “dovranno essere” con “sono”.
2.8. Art. 11
L’articolo in esame scandisce le varie fasi della procedura VAS e, sotto questo riguardo, non presenta difficoltà di sorta. Molto più coerentemente del testo precedente, in proposito particolarmente confuso, i precetti che compongono l’articolo scandiscono il percorso della valutazione ambientale strategica e la sua stretta inerenza con la democrazia ambientale che ne costituisce il sostrato logico.
Al comma 4, si segnala solo una certa tautologia nel secondo periodo così che lo stesso potrebbe essere tranquillamente obliterato.
Al comma 5, ragioni analoghe conducono all’eliminazione della disposizione senza che l’elaborato ne soffra quanto a completezza della disciplina, attesa la sostanziale genericità del precetto ovviamente riconducibile ad istanze di coerenza e razionalità nel procedimento.
Quanto al comma 6, qualche criticità presenta il secondo periodo che prevede la sanzione della nullità per i piani approvati senza la previa VAS. Anzitutto, essendo ovvio che il precetto vale solo per i piani e programmi approvati con atto amministrativo, è consigliabile, ove si intenda mantenerlo, che si inserisca tra “provvedimenti” e “di”, l’aggettivo “amministrativi”.
La previsione della nullità comporta peraltro delicati problemi per i naturali riflessi della stessa sul riparto di giurisdizione. L’articolo 21 - septies, comma 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come aggiunto dall’articolo 14 della legge 11 febbraio 2005, n. 15, dispone che “le questioni inerenti alla nullità dei provvedimenti amministrativi in violazione o elusione del giudicato sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo”, e ciò sembra prefigurare la cognizione dell’AGO per tutte le questioni non previste nel medesimo capoverso.
Ma il tema della cognizione degli atti nulli è oggetto di dibattito in sede dottrinale e giurisprudenziale in presenza di casi di nullità speciale quale quella in esame (si pensi alle nullità speciali comminate in materia di pubblico impiego). Vi è dunque il rischio che si determinino problemi di difficile soluzione.
Possono essere, in proposito, enunciate tre diverse possibilità:
- che il piano o il programma, ancorché nullo, abbia ricevuto applicazione così che le procedure successive, seppure esposizione di potere amministrativo, potrebbero essere soggette a un regime cognitorio diverso da quello proprio della funzione esercitata o essere comunque condizionate da una valutazione presupposta da parte di diverso ordine giurisdizionale con inevitabili disarmonie di sistema;
- che il piano o il programma sia accompagnato da una VAS annullabile e in concreto annullata così che la giurisdizione, in questo caso, sarebbe esercitata dal giudice amministrativo, determinando una situazione analoga a quella prefigurata nella disposizione in esame, ma sulla base di una pronuncia di apparato diverso da quello che, in linea astratta, potrebbe reclamare la giurisdizione;
- che la cognizione della materia nella quale si iscrive il piano o il programma (attesa la sostanziale trasversalità della materia ambientale, per cui v. Corte cost. n. 222 del 2003) pertenga alla giurisdizione amministrativa esclusiva, come è agevole ritenere per la maggior parte dei casi connessi all’assetto del territorio e alla disciplina di quest’ultimo (art. 34 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, come modificato dalla legge n. 21 luglio 2000, n. 205).
Una interpretazione che intendesse affidare alla cognizione dell’AGO le questioni connesse alla nullità sanzionata nel precetto in esame dovrebbe dunque farsi carico di una serie complessa di limitazioni e di contestuali conferimenti della giurisdizione, in modo addirittura prevalente, alla giurisdizione amministrativa, anche in veste esclusiva.
Si suggerisce, pertanto, di valutare attentamente l’opportunità di aggiungere dopo “nulli.” il seguente periodo: “Le relative controversie sono affidate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo”.
2.9. Art. 12
Contiene norme procedurali. Si segnalano solo carenze formali.
Al comma 2, primo periodo, sostituire da “ad esse” fino a “parere” con “loro il documento preliminare per acquisirne il parere”.
Al comma 2, secondo periodo, sostituire “deve essere” con “è”.
Al comma 3, si obliteri la parola “provvede” e si sostituisca “a verificare” con “verifica”.
2.10. Art.13.
Al comma 4, il secondo periodo è scritto in stile discorsivo: se ne consiglia una nuova fattura e si rimette all’Amministrazione una redazione accettabile del testo.
Quanto ai commi 5 e 6, si segnala l’uso non corretto del verbo servile dovere.
2.11. Art. 14
La procedimentalizzazione della fase consultiva costituisce un sicuro miglioramento del testo contenuto nel decreto legilsativo e risponde agli indirizzi deducibili anche in sede di attivazione di infrazioni comunitarie.
La Sezione rileva peraltro come la formula “chiunque abbia interesse” contenuta nel comma 3 limiti la partecipazione consultiva al pubblico interessato e si ponga in contrasto con i principi di democrazia ambientale presidiati dal decreto legislativo n. 195 del 2005.
2.12. Art. 15
L’articolo intende individuare il rapporto tra attività tecnico istruttoria per la valutazione ambientale ed emissione del parere motivato.
Nella logica strutturale delle disposizioni si rivela una sostanziale duplicazione tra i commi 1 e 2, che, pur con formali diversità, hanno identica valenza, disponendo entrambi che l’attività tecnico istruttoria sia il risultato della collaborazione tra autorità competente e autorità procedente sulla base di una documentazione integrata da osservazioni, obiezioni e suggerimenti acquisiti anche in esito alla consultazione prevista dal precedente articolo 14.
Si consiglia di eliminare il comma 1 e di trasformare il comma 2 in comma 1, introducendo nella norma mantenuta dopo “procedente,” le parole: “svolge le attività tecnico-istruttorie,”.
2.13. Art. 16 e art. 17
La disposizione contenuta nell’art. 16 si occupa di un aspetto decisorio che supera il momento del parere sulla VAS e riguarda gli effetti di tale consultazione sul provvedimento di adozione o approvazione del piano o del programma. La circostanza che l’atto finale del procedimento relativo al piano o al programma debba tener conto di quel parere e della documentazione acquisita si impone con l’ovvietà degli effetti naturali così che è superfluo ribadirla in una autonoma proposizione giuridica.
Molto probabilmente, la posizione del precetto è funzionale a rendere esplicito e di pubblica conoscenza l’esito del rapporto tra parere motivato e determinazioni in sede di approvazione di piano o programma, così da consentire il controllo democratico delle scelte di fondo in campo ambientale da parte della comunità.
Se tale dovesse essere la primaria finalità, allora sarebbe meglio accorpare gli articoli 16 e 17, così da rendere esplicito il momento informativo.
Sotto il profilo formale si raccomanda di eliminare i verbi servili “venire” e “dovere” usati nel comma 1 dell’art. 16 e di riformulare la disposizione nei termini seguenti: “Il piano o programma ed il rapporto ambientale, insieme con il parere motivato e la documentazione acquisita nell’ambito della consultazione, è trasmesso all’organo competente all’adozione o approvazione del piano o programma. La decisione finale è pubblicata nella Gazzetta Ufficiale o nel Bollettino Ufficiale della regione o provincia autonoma con l’indicazione della sede ove si possa prendere visione del piano o programma adottato e di tutta la documentazione oggetto dell’istruttoria. Sono inoltre rese pubbliche, anche attraverso la pubblicazione sui siti web delle autorità interessate:
a) il parere motivato espresso dall’autorità competente;
b) una dichiarazione di sintesi in cui si illustra in che modo le considerazioni ambientali sono state integrate nel piano o programma e come si è tenuto conto del rapporto ambientale e degli esiti delle consultazioni, nonché le ragioni per le quali è stato scelto il piano o il programma adottato, alla luce delle alternative possibili che erano state individuate;
c) le misure adottate in merito al monitoraggio di cui all’articolo 18”.
2.14. Art. 18
La disposizione, che intende dare attuazione all’articolo 10 della direttiva 01/42/CE, presenta elementi di correzione rispetto al testo recato nell’articolo 14 del decreto legislativo, che:
- conferisce erroneamente le funzioni di monitoraggio ai soggetti che approvano i piani o i programmi e non già all’autorità competente alla verifica e al parere;
- limita l’informazione al pubblico al mezzo della stampa, escludendo la più capillare informazione dei siti web.
Esso inoltre ribadisce al comma 2 un elemento già presente (il ricorso all’avvalimento delle Agenzie ambientali) nel precedente capoverso come strumento di ordinario controllo in sede di monitoraggio.
Rispetto ai profili qui esaminati, il testo dell’articolo 18 è sicuramente migliorativo.
Residuano, tuttavia, problemi di forma e di precisa coordinazione delle parti del medesimo testo. Nel caso del monitoraggio è opportuno dare prima precise indicazioni normative sui suoi contenuti e finalità e indicare poi i soggetti attraverso i quali questa specie di controllo può essere effettuata.
Il primo comma va così riformulato: “Il monitoraggio assicura il controllo sugli impatti significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione dei piani e dei programmi e la verifica del raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità prefissati, così da individuare tempestivamente gli impatti negativi imprevisti e da adottare le opportune misure correttive. Il monitoraggio è effettuato avvalendosi del sistema delle Agenzie ambientali.”
Si rammenta l’eliminazione dei verbi servili nel terzo comma.
2.15. Art. 19
La disposizione ha duplice valenza: da un lato, rende chiari ed espliciti i diversi momenti nei quali si articola la procedura (comma 1), assicurando così maggiore evidenza alle singole fasi rispetto alle previsioni del decreto legislativo e, dall’altro, supera l’incongruenza recata nell’articolo 33 del decreto legislativo appena citato, riaffermando l’autonomia delle procedure di VIA e di VAS. Si tratta, pertanto, di precetto con valenza sostanzialmente correttiva della normativa in atto.
2.16. Art. 20
Si occupa della verifica di assoggettabilità che assume un ruolo centrale nella procedura e ne articola la sequenza. Non vi sono, da un punto di vista sostanziale, obiezioni particolari sull’elaborato, che si rivela coerente all’impostazione seguita anche negli aspetti per dir così ripetitivi. In armonia a tale metodica e per eliminare ogni dubbio, si condivide la volontà di ribadire la sottoposizione a VIA delle modifiche sostanziali delle opere già esistenti (come affermata nell’ambito dell’articolo 6 del presente testo e negli allegati di riferimento).
Si rilevano i consueti vulnera formali con particolare riguardo all’uso incoerente dei verbi servili (comma 4; “provvede a verificare” anzi che “verifica”, “possa avere” anzi che “abbia”).
Il comma 5 va così migliorato: “Se il progetto non ha impatti ambientali significativi o non costituisce modifica sostanziale, l’autorità compente dispone l’esclusione dalla procedura di valutazione ambientale e, se del caso, impartisce le necessarie prescrizioni”.
Il comma 6 può essere così emendato: “Se il progetto ha impatti significativi si applicano le disposizioni degli articoli da 21 a 28”.
2.17. Art. 21
Ha l’indubbio merito di stabilire un concreto collegamento tra la progettazione preliminare e quella definitiva, concorrendo così a superare una grave menda del decreto legislativo, che ha in generale anticipato la VIA alla progettazione preliminare, in antitesi a quanto insegna la giurisprudenza comunitaria (sentenza Corte di Giustizia CE 4 maggio 2006 in C- 508/03) sulla base di procedura di infrazione relativa al Regno Unito. E’ bene rammentare che, per omologa questione, pende procedura di infrazione anche nei confronti del nostro Paese (proc. infraz. 2002/5170).
Anche qui si deve peraltro fare qualche rilievo sulla formazione letterale del testo; in particolare:
- al comma 1, è preferibile modificare “di cui occorre fornire” con “della quale è fornita”;
- il comma 2 richiede una rimodulazione che tenga in maggiore conto l’uso di una adeguata punteggiatura e del metodo della elencazione; esso va così riformulato: “2. L’autorità competente apre una fase di consultazione con il proponente e in quella sede:
- si pronuncia sulle condizioni per l’elaborazione del progetto e dello studio di impatto ambientale;
- esamina le principali alternative, compresa l’alternativa zero;
- sulla base della documentazione disponibile, verifica, anche con riferimento alla localizzazione prevista dal progetto, l’esistenza di eventuali elementi di incompatibilità;
- in carenza di tali elementi, indica le condizioni per ottenere, in sede di presentazione del progetto definitivo, i necessari atti di consenso, senza che ciò pregiudichi la definizione del successivo procedimento.
3. Le informazioni richieste tengono conto della possibilità per il proponente di raccogliere i dati richiesti e delle conoscenze e dei metodi di valutazioni disponibili.”;
- al comma 3 (ora 4), non è prevista alcuna sanzione al superamento dei sessanta giorni della fase di consultazione. Per ovviare a tale lex imperfecta si consiglia di aggiungere dopo giorni “e, allo scadere di tale termine, si passa alla fase successiva”.
2.18. Art. 22
Presenta notevoli miglioramenti rispetto all’art. 27 del decreto legislativo, sia sotto il profilo dei contenuti (sganciati da una logica economicistica, quale poteva emergere dall’applicazione della lettera e) del comma 5 del citato art. 27, con inevitabili riflessi negativi sulla tutela ambientale), sia sotto il riguardo della metodica procedurale (più snella e meno condizionata da determinazioni discrezionali delle varie autorità coinvolte nella procedura), sia, infine, per il collegamento realizzato mediante rinvio, alla disciplina dell’accesso recata nel decreto legislativo n. 195 del 2005.
Richiede peraltro le seguenti correzioni formali:
- al comma 2, modificare “V” con “VII”, che è l’allegato di riferimento dell’articolo 22 in esame;
- al comma 3, superare l’affastellamento di avverbi e verbi servili nel seguente modo: “Lo studio di impatto ambientale contiene almeno le seguenti informazioni:…”;
- al comma 6, vanno così migliorati i primi due periodi: “Per ragioni di tutela del segreto industriale o commerciale, il proponente, prima dell’avvio della fase di valutazione, richiede all’autorità competente di non rendere pubblica parte della documentazione relativa al progetto ed allo studio di impatto ambientale. L’autorità competente si determina sull’istanza previa ponderazione dell’interesse alla tutela del segreto e dell’interesse pubblico all’accesso alle informazioni.” .
2.19. Art. 23
La presentazione dell’istanza è collegata ora con il progetto definitivo e ciò costituisce, come già osservato sub art. 21, una doverosa e coerente correzione delle previsioni recate nel decreto legislativo.
Si raccomanda di estendere il sistema correttivo alle mende formali connesse soprattutto all’uso improprio dei verbi servili.
2.20. Art. 24
Nella disposizione confluiscono e sono meglio ordinate norme contenute negli articoli 28, 29 e 31 del decreto legislativo, rispetto al quale costituisce notevole miglioramento aver assicurato una specifica valutazione delle osservazioni acquisite in sede di consultazione, con metodica non diversa da quella in uso per le procedure di pianificazione urbanistica.
Si richiamano le consuete mende di forma con particolare riferimento all’uso incontrollato dei verbi servili (da eliminare in modo organico) e alle perifrasi non necessarie (“nel caso che” può essere tranquillamente sostituito da un semplice “se” e il verbo rimane all’indicativo).
Al comma 6, tra “avvenga” e “mediante” inserire “anche”.
Al comma 9, dopo “osservazioni” obliterare la virgola e inserire “e”; sostituire “esprime” con “adotta”.
2.21. Art. 25
Detta prescrizioni sulle attività tecnico istruttorie e sui necessari coordinamenti per le VIA. Si tratta di precetti che non propongono problemi di sorta. Si rimette, in ogni caso, al giudizio dell’Amministrazione la possibilità di eliminare il comma 4, che reca disposizione meramente reiterative di precetti già contenuti nella legge n. 241 del 1990.
2.22. Art. 26
L’articolo, che disciplina la fase decisoria di VIA, prevede, tra l’altro, al comma 2, che l’inutile decorso dei termini assegnati per la decisione all’autorità competente implichi l’esercizio del potere sostitutivo da parte del Consiglio dei ministri. La disposizione, nella sua generalità, si estende a tutti i provvedimenti, siano essi di competenza statale o meno. Si prevede, peraltro, che, in difetto della determinazione governativa, si intenda emesso giudizio negativo sulla compatibilità ambientale del progetto.
Si tratta di precetto sostanzialmente riproduttivo di quanto previsto nel comma 2 dell’articolo 31 del decreto legislativo.
La disposizione presenta delicati profili di conformità non solo al dettato costituzionale, ma anche alla legislazione ordinaria (ambito e natura del potere “sostitutivo” attribuito al Consiglio dei ministri, rapporti con regioni, previsione della odierna figura del silenzio rifiuto - o diniego -), tutti profili attinenti al merito e che non possono essere esaminati in questa sede, poiché, come si è già detto, sul testo originario questo Consiglio non è stato chiamato a pronunciarsi.
Non si può fare a meno, tuttavia, di rilevare che occorrerebbe quantomeno darsi carico dei problemi di coordinamento con la disciplina dettata in altra sede sulla materia.
Si rammenta, infatti, che gli articoli 14-ter e 14-quater della legge n. 241 del 1990 costituiscono disciplina cogente e che gli stessi contengono una serie di disposizioni che confliggono con la previsione in esame. Basta ricorrere alla conferenza di servizi, infatti, per attestare una soluzione doverosa all’eventuale silenzio dell’amministrazione interessata (art. 14-ter, con specifico riferimento al comma 7) e all’eventuale dissenso (sul quale operano le prescrizioni del successivo art. 14-quater).
E’ pertanto necessaria una rielaborazione del testo che tenga conto della richiamata disciplina.
Sul piano meramente formale, appare preferibile collocare il comma 3 dello schema prima del comma 2 e in quest’ultimo richiamare per i termini entrambi i commi che così precedono.
2.23. Art. 27
Reca disposizioni sulle metodiche per dare pubblicità ai contenuti decisori disciplinati dall’articolo precedente. Non si hanno osservazioni.
2.24. Art. 28
Si consiglia di riformulare il comma 1 nei seguenti termini: “Il monitoraggio assicura il controllo sugli impatti significativi sull’ambiente provocati dalle opere approvate, nonché la corrispondenza alle prescrizioni espresse sulla compatibilità ambientale dell’opera così da individuare tempestivamente gli impatti negativi imprevisti e di adottare le opportune misure correttive. Il monitoraggio è effettuato avvalendosi del sistema delle Agenzie ambientali.”
2.25. Art. 29
I precetti ivi contenuti riguardano l’esercizio dei controlli e la comminatoria delle sanzioni per le violazioni degli obblighi e degli adempimenti imposti in sede di verifica di assoggettabilità e di valutazione di impatto ambientale. Si tratta di disposizioni di grande incidenza operativa e di sicuro presidio per la tutela dei valori ambientali e certo assai migliorative delle scarne prescrizioni contenute nell’articolo 41 del decreto legislativo, che peraltro consegnavano ogni impulso reattivo agli inadempimenti alla Commissione prevista dall’art. 6 di quel testo.
Nel comma 1, si sancisce l’annullabilità per violazione di legge dei provvedimenti di autorizzazione o approvazione adottati senza la previa valutazione di impatto ambientale. A prescindere dal fatto che la annullabilità, id est l’invalidità degli atti amministrativi, non è più sanzionata in modo esplicito nella legislazione ordinaria da moltissimo tempo e che la declaratoria di impugnabilità era a suo tempo connessa all’intento di identificare la Sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato presso la quale radicare il ricorso, è comunque certo che, indipendentemente da tale previsione, gli effetti propri conseguenti all’illegittimità di un provvedimento amministrativo si verificherebbero indipendentemente da qualsivoglia clausola espressa. Molto probabilmente si tratta di refuso o di lapsus calami. Si consiglia di eliminare il secondo periodo per la sua sostanziale superfluità.
Quanto al comma 3, anticipando osservazioni esposte sub il successivo articolo 30, la Sezione è del parere che il precetto vada totalmente obliterato per incompatibilità dell’istituto del deposito cauzionale in subiecta materia. Per l’effetto, nel secondo periodo del comma in esame vanno eliminate le parole da “tramite” a “incapienza,”.
Nei commi 3 e 4, è indicato il medesimo testo legislativo (r.d. 14 aprile 1910, n. 639) con espressioni parzialmente diverse. Si consiglia l’omologazione dei riferimenti.
2.26. Art. 30.
Come preannunciato, l’intera disposizione è sfornita di ogni previsione nella legge delega e non sembra rientrare nel genus degli interventi correttivi, ritenuti ammissibili dalla Sezione. L’istituto non presenta alcuna ragionevole diversità, quanto a funzione di garanzia della corretta esecuzione delle opere autorizzate, rispetto a quanto già previsto da diverse disposizioni del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (relative alle garanzie da prestare sia in sede di progettazione sia in quella di esecuzione dei lavori: artt. 75, 113, 129). Si rappresenta, pertanto, la concreta possibilità che il medesimo fatto possa ricevere, per diverso motivo, una duplice garanzia di tipo finanziario, con riflessi piuttosto pesanti sui costi per la realizzazione dei progetti che, per i loro riflessi sulla collettività, finiscono per gravare, in definitiva, su quest’ultima. Le prescrizioni in esame, ove determinino una duplicazione nelle garanzie preordinate ad assicurare la conformità dell’intervento, potrebbero determinare l’imposizione di una prestazione patrimoniale non giustificata da idoneo provvedimento legislativo e comunque in contrasto con le previsioni dell’articolo 23 Cost.
Si rileva, peraltro, che nessun cenno utile nel senso dell’introduzione di tale istituto si rinviene nella disciplina comunitaria e che grava sul proponente la corresponsione di somme per l’attivazione del procedimento ex art. 34 commi 1 e 3 dello schema in esame.
Essa va pertanto eliminata.
2.27. Art. 31
Detta norme sulle necessarie intese che debbono intervenire quando l’impatto ambientale coinvolga territori di regioni confinanti. Le norme ivi dettate rispettano peraltro il riparto di attribuzioni tra Stato e regioni e si rivelano, sotto questo profilo, sicuramente migliorative di quanto previsto nell’art. 42 del decreto legislativo.
2.28. Art. 32
L’articolo conferisce al Presidente del Consiglio dei ministri, su conforme parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, il potere di disporre che si applichino, quando siano interessati i territori di più regioni e sussista un conflitto tra le autorità competenti, le procedure previste dal presente decreto per i pani, programmi e progetti di competenza statale.
Si deve ritenere che, da parte dell’Amministrazione riferente, si intende evocare una metodica di chiamata in sussidiarietà verticale alla stregua di quanto sancito dalla Corte costituzionale con sentenza n. 303/2003. In questo caso, la richiesta di “conforme parere” della Conferenza permanente costituisce adeguata garanzia.
Si segnala, in ogni caso, che il testo in esame è un decreto legislativo e non una legge, come erroneamente affermato nell’ultimo rigo della norma in esame.
2.29. Art. 33
Viene affrontato in modo organico il tema delle consultazioni transfrontaliere, con un testo più articolato, nel quale viene delineata con maggiore incisività la peculiare procedura sul tema dei rapporti tra territori finitimi di diversi Stati. Va parimenti segnalato come indubbio miglioramento il superamento della limitazione agli Stati membri dell’Unione Europea della disciplina transfrontaliera (come previsto nell’articolo 11 del decreto legislativo), tenendo conto della operatività nel nostro ordinamento della Convenzione di Espoo del 25 novembre 1991 sulla valutazione di impatto ambientale in un contesto transfrontaliero, ratificata con legge recante ordine di esecuzione del 3 novembre 1994, n. 640 ed entrata in vigore, a seguito del deposito dell’atto di ratifica, dal settembre del 1997.
La Sezione ritiene opportuno segnalare che il problema dell’impatto ambientale in un contesto transfrontaliero può riguardare, oltre che l’ambiente, il patrimonio culturale ed il paesaggio. In questa evenienza, occorrerebbe inserire nel contesto delle consultazioni transfrontaliere (comma 1 art. 33) e degli accordi preordinati alla semplificazione delle procedure di attuazione della convenzione di Espoo (comma 5 art. 33), anche il Ministero per il beni e le attività culturali.
2.30. Art. 34
Perplessità insorgono per il coordinamento dei commi 3 e 4. Alla stregua del primo dovrebbero transitoriamente rimanere in vigore le previsioni dell’art. 9, commi 6 e 7 del decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 90.
Secondo tali ultime disposizioni, il soggetto committente (id est il proponente, secondo la terminologia usata nello schema) è tenuto a versare all’entrata del bilancio dello Stato una somma pari allo 0,5 per mille del valore delle opere da realizzare, che viene riassegnata con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, su proposta del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, per essere riutilizzata esclusivamente per le spese della Commissione preposta alla valutazione dell’impatto ambientale, come previsto nella medesima disposizione regolamentare. Il comma 7 di quel decreto presidenziale specifica ulteriormente che “la Commissione si avvale delle risorse versate a norma del comma 6, senza oneri a carico del bilancio dello Stato”.
Così stando le cose, appare evidente come la norma regolamentare recata nel d.P.R. n. 90 del 2007 preveda, per il proponente, un costo fisso (lo 0,5 per mille del valore delle opere) sul quale graveranno gli oneri istruttori della Commissione.
Non si spiega allora il versamento a titolo di acconto sulle somme dovute in base alla normativa da emanare.
2.31. Art. 35
La disposizione reca una serie complessa di precetti preordinati alle modifiche delle norme tecniche, al raggiungimento di più elevati standards organizzativi e alla migliore realizzazione dello sviluppo sostenibile in armonia con quanto stabilito nelle disposizioni introdotte con gli articoli 3-bis e seguenti sopra esaminati.
Gli strumenti utilizzati sono tre:
- nuovi regolamenti modificativi ed integrativi delle norme tecniche in materia ambientale;
- determinazioni di tipo strategico a livello sia statale sia regionale e delle province autonome;
- misure preordinate a migliorare gli assetti organizzativi.
La Sezione non ritiene di aver nulla da obiettare sotto i profili qui considerati.
Premessa l’opportunità della partecipazione di soggetti portatori di interessi diffusi nella materia, suscita perplessità, l’intendimento di dare a non meglio definite associazioni economiche, sociali ed ambientali (formula questa che potrebbe adattarsi a quasi tutto l’universo dell’associazionismo italiano) una veste consultiva ufficiale nell’ambito del procedimento di normazione regolamentare e in quello preordinato all’aggiornamento della Strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile di cui alla delibera del CIPE 2 agosto 2002.
E’ bene, pertanto, che l’Amministrazione individui con maggiore precisione le categorie di portatori di interessi, condizionando la partecipazione ad un minimo di requisiti, fra cui quello della democraticità dell’associazione. L’esistenza di tale garanzia è prevista, come è ben noto, per le associazioni di protezione ambientale di cui all’articolo 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349 (in ragione della democraticità dello statuto come requisito essenziale per il riconoscimento previsto nella medesima disposizione). Ogni estensione del titolo rappresentativo, che non tenga conto di tale requisito, si rivelerebbe disarmonica e di difficile giustificazione sotto il profilo dei principi.
Si suggerisce pertanto di sostituire nel secondo comma le parole “economiche, sociali ed ambientali” con “associazioni ambientali munite di requisiti sostanziali omologhi a quelli previsti dall’art. 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349.”
Va conseguentemente modificato, in parte qua e secondo identica metodologia, anche il comma 3 dell’art. 35 con riferimento al parere delle associazioni economiche, sociali e ambientali.
Sotto un profilo formale:
Al comma 1, viene inspiegabilmente ripetuto nel corpo del primo periodo “con uno o più regolamenti”; la ripetizione va eliminata;
Ai commi 5 e 7, lo stile è eccessivamente discorsivo e la lettura risulta complessivamente affannosa. Si consiglia di semplificare le espressioni ridondanti che caratterizzano il testo in senso enfatico, ma senza eguale valenza dispositiva.

D. Articolo 2 dello schema – Modifica alle Parti Terza e Quarta del decreto legislativo

1. Le modifiche alle Parti terza e quarta del decreto legislativo avevano già formato oggetto del precedente schema di decreto correttivo, trasmesso a questo Consesso con nota prot. UL/2007/5640 del 21 giugno 2007, e su cui è stato reso il parere della Sezione 9 luglio 2007 n. 2660 del 2007, come già ricordato in premessa.
Il precedente schema, approvato in via definitiva dal Governo dopo i pareri delle Commissioni parlamentari e del Consiglio di Stato, si era parzialmente adeguato a detti pareri.
Lo schema odierno riproduce, pertanto, il precedente, con i parziali adeguamenti ai detti pareri.
2. I commi da 1 a 5 prendono posizione sul delicato dibattito in ordine alla distinzione tra acque reflue e rifiuti liquidi, scarichi diretti e scarichi indiretti. Il testo del decreto legislativo, innovando rispetto al passato, lasciava intendere che anche gli scarichi indiretti fossero soggetti alla disciplina degli scarichi anziché a quella dei rifiuti, e creava il pericolo che rifiuti liquidi (nozione diversa dalle acque reflue), potessero essere immessi negli impianti di smaltimento delle acque reflue. Con i commi da 1 a 5 si ripristina la disciplina anteriore al decreto legislativo, e in particolare si ripristinano le definizioni di rete fognaria, scarico, acque reflue industriali, acque reflue urbane e agglomerato, recate dal d. lgs. 11 maggio 1999 n. 152 e a loro volta conformi alla direttiva CEE 271 del 1991 (art. 2). Ciò ha reso necessario anche intervenire sull’art. 182, mediante soppressione del comma 8, che per taluni rifiuti consente il trattamento negli impianti di depurazione delle acque reflue. Le modifiche rendono pertanto le norme conformi al diritto comunitario (direttiva CEE 271/1991).
Non si hanno pertanto osservazioni da formulare, salvo che sul piano del drafting gli attuali commi 3, 4, e 5 diventano commi 1, 2, e 3, e gli attuali commi 1 e 2 diventano commi 4 e 5, in modo da seguire la sequenza delle definizioni recate dell’art. 74 del codice.
3. I commi 6 e 7 accorpano nell’art. 74, comma 1, lett. oo) previsioni prima contenute sia in tale norma che nell’art. 74, comma 2, lett. qq). Si tratta di operazione di drafting su cui non si hanno osservazioni.
4. I commi 8 e 9 rendono obbligatoria la fissazione di valori limite delle emissioni più restrittivi, in sede di autorizzazione, eliminando la facoltà discrezionale dell’autorità competente all’autorizzazione. Non si hanno osservazioni.
5. Il comma 8-bis modifica l’art. 101, comma 7, lett. b), aggiungendo la parola “anche” per chiarire che la disciplina regionale dell’utilizzazione agronomica delle acque reflue provenienti dall’allevamento imprenditoriale del bestiame (c.d. fertirrigazione), si basa non solo sui criteri e norme tecniche generali di cui all’art. 112, comma 2, bensì “anche” su di essi. Si tratta di disposizione volta a dare maggiore spazio alla competenza regionale, in un settore in cui la competenza legislativa sull’ambiente concorre con quella (spettante alle Regioni) in materia di agricoltura. Lo scopo della norma è anche una maggiore severità in un settore in cui attraverso l’espediente della fertirrigazione, non adeguatamente limitata e regolamentata, si renderebbe possibile lo smaltimento di rifiuti pericolosi da parte della criminalità organizzata. Non si hanno osservazioni.
6. Il comma 10 modifica l’art. 108, comma 5, per chiarire che la riduzione dei valori limite di emissione, in sede di autorizzazione, avviene non solo quando l’impianto di trattamento di acque reflue industriali che tratta sostanze pericolose riceva acque reflue contenenti sostanze pericolose non sensibili al tipo di trattamento, ma anche nel caso di convogliamento nell’impianto di acque reflue, industriali o urbane, non idonee contenenti sostanze diverse, ma comunque non utili ad una modifica o riduzione delle sostanze pericolose. La modifica è in funzione antielusiva dei tentativi di diluizione delle sostanze pericolose con acque reflue urbane, al fine di conseguire maggiori valori limite, e non dà luogo a critiche.
7. Il comma 11 modifica l’art. 124, comma 2, chiarendo che il conferimento di acque reflue ad un terzo soggetto o ad un consorzio titolare dello scarico finale, deve avvenire “tramite condotta”. La modifica è necessaria per chiarire il confine tra acque reflue e rifiuti, e pertanto rientra nei limiti del potere correttivo e integrativo.
8. Il comma 12 sostituisce l’art. 124, comma 7, da un lato prevedendo un più lungo termine (90 anziché 60 giorni) per il rilascio dell’autorizzazione, e dall’altro eliminando il meccanismo del silenzio – assenso. Le modifiche rendono la disciplina coerente con il sistema vigente, e in particolare con la l. n. 241 del 1990, che, da un lato, all’art. 2 fissa in 90 giorni il termine per provvedere sulle istanze di provvedimento (se i singoli regolamenti non dispongono diversamente) e che, dall’altro lato, all’art. 20, esclude il meccanismo del silenzio – assenso, tra l’altro, proprio in materia ambientale. Le correzioni apportate meritano pertanto apprezzamento favorevole.
9. Il comma 12-bis modifica l’art. 127, comma 1, aggiungendo, dopo le parole “ove applicabile” le parole “e alla fine del complessivo processo di trattamento effettuato nell’impianto di depurazione”. La norma meglio chiarisce le condizioni in presenza delle quali i fanghi derivanti dal trattamento delle acque reflue sono sottoposti alla disciplina dei rifiuti, e non dà luogo a rilievi.
10. Il comma 13 modifica l’art. 147, comma 2, lett. b) e l’art. 150, comma 1, sostituendo le parole “unicità della gestione” con le parole “unitarietà della gestione”. Lo scopo è, nell’ambito del servizio idrico integrato e del servizio relativo ai rifiuti, quello di una gestione con criteri unitari, ma non necessariamente con un unico gestore nell’ambito di ciascun bacino. Nella relazione si legge che la modifica si adegua ad una richiesta della VIII Commissione della Camera.
La Sezione si riporta alle osservazioni critiche già espresse nel proprio precedente parere n. 2660 del 2007: rileva che la modifica comporta un significativo cambiamento della scelta effettuata dal decreto legislativo, atteso che un conto è l’unicità di gestore, un conto è la pluralità di gestori ancorché secondo criteri unitari. Invero, attraverso la pluralità di gestori per ciascun ambito, si corre il rischio di un sostanziale ritorno al sistema precedente, e dunque ad un numero di gestori potenzialmente pari al numero di Comuni che fanno parte dell’a.t.o.
La modifica esula, pertanto dai limiti del potere correttivo e integrativo, perché non risulta giustificata da una esigenza pratica specifica; e, invero, il testo attuale del decreto legislativo consente già temperamenti al sistema del gestore unico, come si evince dall’art. 200. Quest’ultimo, da un lato impone la definizione dell’ambito territoriale ottimale secondo una pluralità di criteri e parametri, sicché l’a.t.o. non ha carattere rigido ma flessibile e adeguabile alle realtà locali (commi 1 e 2), e, dall’altro lato consente una pluralità di a.t.o. nell’ambito di un medesimo Comune ove di dimensioni maggiori di quelle medie di un singolo ambito (comma 5), e l’adozione, da parte delle Regioni, di modelli alternativi o derogatori dell’a.t.o. (comma 7).
11. Il comma 14 reca, formalmente, una norma autonoma, che non si inserisce in alcun articolo del decreto legislativo. Un confronto con il precedente schema rende evidente che si è inteso incidere sull’art. 148, comma 5, che contempla una residua ipotesi di facoltatività dell’adesione al sistema idrico integrato per i Comuni con popolazione fino a 1000 abitanti. Il precedente schema aboliva tout court l’ipotesi residua, il nuovo schema la mantiene ma limitandosi a porre la condizione della gestione dell’intero servizio idrico, previo consenso della competente Autorità d’ambito, senza precisare la forma organizzativa, come il precedente art. 148, comma 5. Non si hanno rilievi sostanziali, ma sul piano formale occorre chiarire, nel comma 14, che si intende sostituire l’art. 148, comma 5, del decreto legislativo. Diversamente, il comma 14 rimarrebbe norma extravagante al di fuori del testo unico.
12. Il comma 15 sostituisce radicalmente l’art. 161, mentre il comma 29-bis inserisce nel codice l’art. 206-bis, relativo all’Osservatorio nazionale dei rifiuti. In luogo dell'Osservatorio sulle risorse idriche e sui rifiuti (previsto nell’art. 161 vigente), e in concomitanza con la avvenuta abolizione, ad opera del primo decreto correttivo, dell’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, si ripristinano il Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche e l’Osservatorio nazionale sui rifiuti. Tuttavia il primo decreto correttivo, pur richiamando espressamente in vita tali due organismi, non faceva rivivere le precedenti discipline che li contemplavano, abrogate espressamente dal decreto legislativo, creando così un vuoto normativo. Tale vuoto normativo era poi stato colmato dagli artt. 6 e 7 del regolamento del Ministero dell’ambiente di riordino degli organismi ai sensi dell’art. 29, d.l. Bersani n. 223 del 2006, approvato in via definitiva dal Governo ma non ancora pubblicato in Gazzetta Ufficiale al momento della redazione del presente parere. Il secondo correttivo non opera pertanto una nuova e autonoma scelta politica e dunque si mantiene nei limiti del potere correttivo. Lo schema risulta adeguato alle osservazioni effettuate da questo Consesso nel precedente parere n. 2660 del 2007, che aveva chiesto di coordinare le nuove norme primarie con quelle recate dal d.P.R. 14 maggio 2007 n. 90, recante riordino di organismi in attuazione dell’art. 29, d.l. Bersani. Non si hanno pertanto rilievi.
13. Il comma 16 inserisce nell’art. 177, norma con cui si apre la disciplina dei rifiuti, un comma 2-bis, che facoltizza il Ministro dell’ambiente ad avvalersi del supporto tecnico dell’APAT.
Nella relazione si esplicita che tale avvalimento avviene con invarianza di spesa, ma tale invarianza di spesa non è esplicitata nella norma. Va invece aggiunta la clausola “senza nuovi o maggiori oneri né compensi o indennizzi per i componenti dell’APAT”. Inoltre sul piano del drafting l’organismo va indicato con il nome per esteso e non con la sola sigla.
14. Il comma 16-bis novella l’art. 178, comma 1, inserendovi, alla fine, le parole “nonché al fine di preservare le risorse naturali”. La norma meglio precisa le finalità della gestione dei rifiuti, e non dà luogo a rilievi.
15. Il comma 17 sostituisce l’art. 179, comma 2, in modo identico al primo schema poi decaduto. Nella relazione originaria si leggeva che si tratta di modifiche meramente formali. La Sezione nel precedente parere n. 2660 del 2007 aveva obiettato che si tratta invece di modifiche sostanziali, in quanto la norma ora vigente sancisce che, ferme le iniziative prioritarie del comma 1, per prevenire e ridurre la produzione e nocività dei rifiuti, le amministrazioni adottano misure volte al recupero dei rifiuti ovvero all’uso di essi come fonte di energia. Sicché il recupero dei rifiuti e il loro uso come fonti di energia vengono dalla norma vigente posti sullo stesso piano. Invece la nuova norma stabilisce che le misure di recupero sono prioritarie rispetto a quelle finalizzate all’uso dei rifiuti come fonti di energia.
Nella nuova relazione, la norma viene giustificata da esigenze di legalità comunitaria: la giustificazione rimane generica e va pertanto chiarita con esatta indicazione delle norme comunitarie a cui si intende adeguarsi. Altrimenti, va espunta.
Ove la norma venisse mantenuta, sul piano del drafting si deve comunque osservare che l’incipit del comma “in secondo luogo” non è consono ad una norma giuridica, e che è preferibile l’attuale formulazione “nel rispetto delle misure prioritarie di cui al comma 1”.
16. Il comma 18 sostituisce l’art. 181, al fine di una più puntuale attuazione della direttiva 2006/12/CE. Il testo attuale, infatti, attraverso il meccanismo dell’adesione all’accordo di programma, consente la sottrazione al regime autorizzatorio di attività che sono vero e proprio recupero di rifiuti, laddove la direttiva citata consente una ben più limitata deroga (v. artt. 10 e 11 della citata direttiva). La Commissione europea ha chiarito che gli accordi ambientali devono fornire un valore aggiunto alla tutela ambientale e non essere mezzo per aggirare le prescrizioni imposte agli operatori.
La Sezione rileva che il nuovo art. 181 è molto più snello del precedente (3 commi in luogo degli attuali 14).
La nuova scelta di non prevedere semplificazioni di adempimenti amministrativi e esoneri dall’autorizzazione, nonché incentivi finanziari a favore delle imprese che aderiscono a contratti e accordi quadro, è coerente con la direttiva 2006/12/CE, e pertanto non esula dai limiti del potere correttivo. E, invero, l’art. 11, direttiva 2006/12/CE, condiziona l’esonero dall’autorizzazione al rispetto di determinate e puntuali condizioni sostanziali, e non alla pura e semplice circostanza dell’adesione ad un accordo o contratto di programma.
17. Il comma 18-bis inserisce nel codice l’art. 181-bis, recante la definizione di materie, sostanze e prodotti secondari. La norma risulta introdotta in adeguamento ai rilievi critici formulati nel precedente parere della Sezione e in quelli delle Camere. Infatti la precedente versione dello schema aveva soppresso la definizione di materie e prodotti secondari, e aveva previsto che tali categorie fossero individuate in un futuro d.m., senza precisarne criteri e termini, e senza dettare un regime transitorio. Il nuovo testo indica i criteri a cui dovrà attenersi il futuro d.m.; il termine di sua adozione e le procedure sostitutive in caso di mancata tempestiva adozione; il regime transitorio. Non si hanno pertanto rilievi.
18. Il comma 19 abroga i commi 6 e 8 dell’art. 182 e sostituisce l’art. 107, comma 3. Dell’abrogazione del comma 8 si è già detto in relazione all’esame dei commi da 1 a 5 dello schema. L’attuale comma 6 dispone che lo smaltimento dei rifiuti in fognatura è disciplinato dall’art. 107, comma 3, norma che a sua volta, nella versione originaria consentiva deroghe allo smaltimento di rifiuti in fognatura, mentre, con l’attuale novella, pone un secco e assoluto divieto di smaltimento dei rifiuti in fognatura, che è giustificata dalla puntuale osservanza della direttiva comunitaria sullo smaltimento delle acque reflue urbane.
19. Il comma 20 sostituisce l’art. 183, che reca le definizioni rilevanti, al fine di adeguare l’ordinamento italiano al diritto comunitario. Pendono infatti procedure di infrazione nei confronti dell’Italia a causa della nozione di rifiuto adottata, più restrittiva di quella comunitaria.
La Sezione osserva, anzitutto, che nell’ambito della parte IV del codice, dedicata ai rifiuti, le definizioni trovano collocazione solo nell’art. 183, cioè nel settimo articolo della parte IV.
Sarebbe invece opportuno, per maggiore chiarezza e comprensione, che le definizioni occupassero il primo o al più il secondo articolo della parte IV, in armonia, del resto, con le altre parti del decreto legislativo, dove le definizioni occupano, di regola, il secondo o al più il terzo articolo di ciascuna parte. A tale risultato si può pervenire abrogando l’attuale art. 183 e facendo precedere l’art 177 da un art. 176-bis che reca le definizioni, ovvero facendolo seguire da un art. 177-bis.
Nella lett. f), in tema di raccolta differenziata, si prescrive anche la raccolta separata della frazione organica umida o con contenitori a svuotamento riutilizzabili o con sacchetti biodegradabili certificati.
Nelle lett. g) ed h) vengono modificate le definizioni di “smaltimento” e “recupero” per renderle conformi al diritto comunitario (Corte giust. CE, 11 novembre 2004, n. 457/2002, Niselli). La modifica merita condivisione.
Nella lett. m) relativa al “deposito temporaneo”, vengono dettati criteri più severi in ordine al periodo temporale massimo di stoccaggio temporaneo, che è coerente con le esigenze di protezione ambientale e con il diritto comunitario (Corte giust., CE 5 ottobre 1999, nn. 175 e 177/1998, Lirussi e Bizzaro).
La disposizione risulta adeguata ai rilievi critici espressi nel precedente parere della Sezione, e della Camera, in ordine alla necessità di mantenere la scelta del produttore di rifiuti tra le due modalità alternative di smaltimento (trimestrale, ovvero al raggiungimento di un determinato quantitativo).
Non è tuttavia condivisibile il nuovo punto 5) della lett. m), secondo cui per alcune categorie di rifiuto, individuate con d.m., sono fissate le modalità di gestione del deposito temporaneo. La norma, infatti, in assenza di criteri, costituisce una regola in bianco, che potenzialmente consente al d.m. di vanificare le regole in ordine alla facoltà di scelta del produttore tra lo smaltimento trimestrale e quello al raggiungimento di determinati quantitativi. Pertanto vanno stabiliti i criteri a cui dovrà attenersi il d.m. sia quanto alla individuazione delle “categorie di rifiuti” sia quanto alle modalità di gestione del deposito.
La lett. p) definisce il sottoprodotto in termini parzialmente difformi dall’attuale lett. n), allo scopo di rendere il diritto italiano conforme alle direttive comunitarie (v. Corte giust. CE, 18 aprile 2002 n. 9/2000, Palin Granit Oy; Corte giust. CE, sez. V, 19 giugno 2003 n. 444/2000, The Queen comma Environment Agency). Il precedente schema eliminava del tutto la definizione di sottoprodotto sottratto alla disciplina dei rifiuti, e aveva dato luogo a rilievi critici della Sezione e della Camera, che avevano chiesto che ne fosse data una definizione, ancorché in termini restrittivi e rigorosi, apparendo un aggravio eccessivo la sottoposizione di qualsivoglia sottoprodotto al regime dei rifiuti. Lo schema risulta adeguato ai rilievi degli organi consultivi.
Viene soppressa l’attuale lett. v) che reca la definizione di gestore del servizio. Più che una definizione, era una vera e propria disciplina, già contenuta nell’art. 212, per cui si giustifica la sua espunzione da un articolo di definizioni.
Nella definizione degli scarichi idrici (ex lett. aa), attuale lett. u), si specifica che si tratta di immissione “diretta” in coerenza con le innovazioni in materia di scarichi di acque reflue, recate dai commi da 1 a 5 dello schema.
Viene data, alla lett. cc), la definizione di centro di raccolta, demandandone la disciplina ad un d.m. Non sono fissati i criteri a cui deve attenersi il d.m., che sono invece necessari, anche ove si consideri che il centro di raccolta deve avvenire, per legge, “senza ulteriori oneri a carico della finanza pubblica” e che pertanto il d.m. potrebbe in astratto contemplare oneri ulteriori a carico dei cittadini, che non possono essere stabiliti con d.m. in assenza di base legale.
20. Il comma 21 modifica l’art. 184, introducendovi un comma 5-bis finalizzato ad estendere la disciplina dei rifiuti, sia pure con peculiarità e procedure speciali, ai rifiuti dei sistemi d’arma derivanti da mezzi, materiali e infrastrutture direttamente destinati alla difesa militare.
La Sezione osserva che viene fissato il termine del 30 giugno 2008 per l’adozione del regolamento attuativo. Non essendo prevedibili i tempi di adozione definitiva del presente schema, allo scopo di lasciare un adeguato spatium deliberandi per l’adozione del regolamento, le parole “entro il 30 giugno 2008” vanno sostituite con le parole “entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente previsione”.
21. Il comma 21-bis detta modifiche all’art. 184, comma 3, in tema di rifiuti speciali.
Con la modifica alla lett. b), mediante l’eliminazione della parola “pericolosi” si fanno rientrare tra i rifiuti speciali tutti quelli derivanti da attività di scavo, e non solo i rifiuti pericolosi da scavo. La relazione non fornisce giustificazioni della modifica, che è di carattere sostanziale e di rilevante impatto.
Si esprime pertanto parere negativo.
La modifica alla lett. c) è meramente formale e di coordinamento con le modifiche al successivo art. 185, su cui non ci sono rilievi. Viene infine soppressa la lett. n) che ascriveva ai rifiuti speciali quelli derivanti dalle attività di selezione meccanica dei rifiuti solidi urbani. Non si hanno rilievi da formulare.
22. Il comma 22, novella l’art. 185, eliminando la sottrazione alla disciplina dei rifiuti di svariate ipotesi.
Anzitutto, anche per molte sostanze che non sono considerate rifiuto, si specifica che non sono rifiuto solo se contemplate da altra normativa: così per i rifiuti radioattivi, le carogne e rifiuti agricoli, materie fecali e vegetali, esplosivi in disuso, acque di scarico, i rifiuti derivanti da attività estrattiva e di cava.
Per le acque di scarico in coerenza con le modifiche recate dai commi da 1 a 5 si fa riferimento agli scarichi diretti.
Scompare l’esclusione dal campo di applicazione della disciplina per il coke da petrolio, il materiale litoide estratto da corsi d’acqua a seguito di manutenzione disposta dall’autorità.
Scompare la sottrazione al regime dei rifiuti dei sistemi d’arma, mezzi e materiali e infrastrutture destinati alla difesa militare, per i quali però viene introdotto un regime speciale, come visto, mediante novella all’art. 184, e di altri materiali militari.
La Sezione non ha osservazioni da formulare.
23. Il comma 23 sostituisce l’art. 186, in materia di terre e rocce da scavo, per porre fine alla procedura di infrazione comunitaria n. 2002 del 2077. Trattandosi di adeguamento comunitario dovuto, la Sezione ritiene correttamente esercitato il potere correttivo.
Il testo risulta adeguato inoltre ai rilievi formulati nel precedente parere della Sezione, in ordine alla fissazione di un limite temporale massimo per il riutilizzo di terreni e rocce da scavo - mediante una previsione generale e la possibilità di deroghe specifiche e motivate adeguate alle peculiarità delle situazioni concrete -, decorso il quale tale materiale va considerato rifiuto.
Nel comma 6 è fissato il termine del 30 giugno 2008 per l’adozione di un d.m. per il campionamento e l’analisi di terre e rocce da scavo. E’ preferibile fissare il termine di “sei mesi dall’entrata in vigore della presente disposizione”.
Il comma 7 prevede un regime transitorio per i progetti di utilizzo già autorizzati e in corso di realizzazione alla data del “31 ottobre 2007”. Dato che il decreto correttivo entrerà in vigore dopo tale data (già scaduta al momento odierno), tale previsione dà portata retroattiva alla nuova disciplina. La retroattività, incidendo su attività di impresa, dovrebbe essere eccezionale e adeguatamente giustificata. Nella relazione non vi sono giustificazioni.
Pertanto sulla norma si esprime parere negativo: le parole “prima del 31 ottobre 2007” vanno sostituite con le parole “prima dell’entrata in vigore della presente disposizione”.
24. Il comma 24 sostituisce l’art. 189, comma 3 e vi inserisce un comma 3-bis. Le modifiche da un lato ampliano il novero dei soggetti obbligati alle comunicazioni al catasto dei rifiuti, dall’altro lo restringono esonerando le imprese di dimensioni minori. Si tratta di modifiche di coordinamento che non danno luogo a rilievi.
25. Il comma 24-bis modifica l’art. 190, comma 6, al fine di semplificare la procedura di numerazione e vidimazione dei registri di carico e scarico. La modifica merita apprezzamento favorevole.
26. Il comma 25 modifica l’art. 193, comma 6 e comma 8. E’ venuto meno l’esonero dall’applicazione del formulario di identificazione per i fanghi di depurazione utilizzati in agricoltura. La modifica elimina una esenzione di difficile giustificazione pratica, attese le caratteristiche dei fanghi di depurazione e la loro potenziale nocività, che ne impone un rigido controllo ai sensi del d. lgs. 27 gennaio 1992, n. 99, di recepimento di direttiva comunitaria.
27. Il comma 26 abroga una parte dell’art. 195, comma 2, lett. e), in ordine alle competenze statali a fissare i criteri per l’assimilazione dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani ai fini della raccolta e dello smaltimento. Si trattava di norme di dettaglio, giustamente ritenute invasive della competenza delle Regioni e dei Comuni: la disposizione costituisce puntuale esercizio del potere legislativo delegato. Nello stesso comma, poi, viene inserita una nuova lett. s-bis) e dunque una nuova competenza dello Stato, quanto a individuazione e disciplina di semplificazioni in materia di adempimenti amministrativi per la raccolta e lo smaltimento di specifiche tipologie di rifiuti, destinati al recupero e conferiti direttamente dagli utenti finali dei beni che originano i rifiuti ai produttori o distributori dei beni stessi o ad impianti autorizzati alle operazioni di recupero. La finalità perseguita giustifica la modifica.
28. Il comma 27 novella l’art. 197, comma 1, prevedendo, in relazione alle competenze delle Province in materia di rifiuti, oltre a quelle puntuali già elencate nel testo vigente, una competenza generale di programmazione e organizzazione del recupero e dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, da esercitarsi a risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
La disposizione era già contenuta nel precedente schema di correttivo ed era stata oggetto di rilievi da parte della Sezione: si tratta infatti di innovazioni sostanziali che non trovano giustificazione né in esigenze di legalità comunitaria né in ragioni tecniche, e che quindi esulano dai limiti del correttivo.
Ma vi è di più. La modifica contrasta con basilari principi di buona amministrazione:
- per l’inutile moltiplicazione di competenze - nociva per gli operatori e la collettività – che si sovrappongono ai compiti attribuiti alle Regioni (art. 196), e, quanto alla organizzazione, ai compiti attribuiti agli a.t.o. (art. 200 e ss.);
- per gli oneri aggiuntivi per la finanza pubblica che ne derivano (lo schema di decreto correttivo ha previsto il ripristino del tributo ambientale in favore delle Province - v. comma 44 dello schema -, che il codice aveva soppresso).
I rilievi critici espressi nel precedente parere vanno ribaditi in questa sede, tanto più alla luce del disegno in atto di riduzione dei costi della politica.
Si esprime, pertanto, parere negativo.
29. Il comma 28 novella l’art. 202, comma 1, sostituendo le parole “gara disciplinata” con le parole “procedure disciplinate”, e eliminando il riferimento al comma 7 dell’art. 113, t.u. n. 267 del 2000, lasciando così solo il rinvio all’art. 113 citato. Si intende con ciò fare riferimento a tutte le procedure del citato art. 113, non solo alle gare.
La modifica, mediante il rinvio generalizzato all’art. 113, consente anche, in luogo della gara, l’utilizzo del sistema in house che invece il decreto legislativo aveva inteso, in questo settore, eliminare.
Essa, pertanto, è di carattere sostanziale ed esula, come tale, dai limiti del potere correttivo. Va aggiunto che il ripristino del sistema in house non è in linea con il diritto comunitario, secondo cui laddove vi è un mercato contendibile in cui gli operatori privati sono in grado di assicurare il servizio pubblico, la riserva del servizio pubblico all’amministrazione (mediante gestione diretta, o società in house) non è giustificabile. Il sistema in house deve essere pertanto considerato eccezionale, consentito laddove vi sono oggettive esigenze di svolgimento di un servizio pubblico in regime di privativa. E, invero, l’art. 16 del Trattato consente che gli Stati membri perseguano, attraverso la rete di servizi di interesse economico generale, le finalità di coesione sociale e territoriale che costituiscono una preminente finalità della Comunità; l’art. 86 del Trattato vuole che i servizi di interesse generale siano sottoposti per regola alla concorrenza, e laddove gli Stati membri stabiliscano discipline derogatorie rispetto alle regole di concorrenza, tali discipline devono essere giustificate dal principio di proporzionalità ed adeguatezza.
Non sono ammissibili deroghe alla concorrenza che non siano necessarie al perseguimento della missione di carattere generale affidata al gestore del servizio.
La relazione, invece, nulla dice sulle ragioni oggettive ed eccezionali che rendono ancora attuale l’in house.
30. Il comma 28-bis sopprime il comma 2 dell’art. 205, relativo alla frazione organica umida. La modifica è coerente con quella apportata all’art. 183, comma 1, lett. f).
31. Il comma 29 sostituisce l’art. 206, che disciplina gli accordi, contratti di programma e incentivi. Secondo la relazione, le modifiche mirano ad una migliore definizione della corretta portata operativa di tali strumenti negoziali.
Le modifiche consistono nella eliminazione del concerto del Ministro dello sviluppo economico e del Ministro delle politiche agricole e forestali in ordine alla stipulazione dei contratti e accordi di programma, mediante novella del comma 2, primo periodo, e soppressione del comma 3.
La relazione non chiarisce adeguatamente, ad avviso della Sezione, le ragioni di tali modifiche, sicché la Sezione non è in grado di valutare il corretto esercizio del potere normativo delegato.
32. Il comma 29-bis introduce l’art. 206-bis, ed è stato già esaminato insieme al comma 15.
33. I commi 30 e 31 recano numerose modifiche all’art. 212.
Si incide sulla composizione delle sezioni regionali e provinciali dell’Albo nazionale dei gestori ambientali in senso semplificativo, mediante eliminazione dei quattro esperti designati dalle associazioni imprenditoriali e sindacati (soppressione delle lettere e) ed f) dell’art. 212, comma 3). In secondo luogo, nel comma 5 sono soppresse le parole “prodotti da terzi” e viene circoscritto l’esonero dall’obbligo di iscrizione all’Albo. Il comma 8 viene novellato a scopo di semplificare gli adempimenti di imprese esonerate dall’obbligo di iscrizione all’Albo.
Tuttavia si sopprime l’iscrizione automatica all’albo nazionale dei gestori ambientali per le imprese che raccolgono e trasportano rifiuti propri pericolosi o rifiuti propri pericolosi in quantità ridotte. Si tratta di necessario adeguamento a sentenza della Corte Giust. CE 9 giugno 2005 n. 270 del 2003, Commissione contro Italia, che ha ritenuto non conforme al diritto comunitario tale disciplina. Le modifiche costituiscono doveroso adeguamento a tale sentenza, mentre la disciplina attuale dei commi 5 e 8 dell’art. 212 appare elusiva della sentenza medesima.
Vengono poi abrogati i commi 12, 22, 24 e 25 dell’art. 212, che stabilivano regimi differenziati, quanto all’iscrizione all’Albo dei gestori ambientali, privi di giustificazione. Il comma 12 prevede una sezione speciale per le imprese europee ed extraeuropee relativamente ai rottami ferrosi, e l’abrogazione è coerente con la modifica dell’art. 183, che ha espunto le materie prime secondarie costituite da rottami ferrosi; il comma 22 prevede un regime di iscrizione automatico per le imprese firmatarie di contratti e accordi di programma, e introduce un privilegio che non trova giustificazione nella stipula degli accordi medesimi; il comma 24 riguarda le imprese che effettuano attività di smaltimento di rifiuti non pericolosi nel luogo di produzione e che sono iscritte in un apposito registro, introducendo un regime differenziato che, non ha giustificazione; il comma 25 prevede un regime agevolativo per le imprese che svolgono attività di recupero dei rifiuti, che del pari non trova giustificazione.
Nel comma 5 dell’art. 212 viene previsto che per le aziende, consorzi e società di servizi pubblici di cui al t.u. enti locali, l’iscrizione all’Albo avviene con modalità semplificate. La modifica è coerente con la natura pubblicistica di tali enti.
Viene novellato il comma 14, per chiarire meglio il regime transitorio relativo all’iscrizione all’albo in attesa dell’emanazione dei previsti regolamenti attuativi.
Nel comma 18, che riguarda iscrizione semplificata all’albo, vengono sottratte a tale sistema le imprese che trasportano i rifiuti indicati nella lista verde del reg. CEE n. 259 del 93, eliminandosi così una differenziazione non giustificata.
34. I commi da 32 a 39 recano anzitutto modifiche agli artt. 214, 215, e 216, per restituire alle Province le competenze in materia di autosmaltimento e operazioni di recupero, come sollecitato dal parere della Conferenza unificata.
Tali modifiche mirano, analogamente a quelle relative all’art. 197 del codice, ad ampliare le competenze delle Province, e, come già esposto in relazione alla proposta novella all’art. 197 del codice, determinano una inutile moltiplicazione e sovrapposizione di competenze e di costi, e non trovano adeguata giustificazione tecnica nella relazione, sicché esulano dai limiti del potere correttivo e integrativo.
Si esprime pertanto parere negativo.
In secondo luogo non è chiara la ragione per cui il comma 36 abroga i commi 9 e 10 dell’art. 216, che dettano disposizioni ispirate a semplificazione burocratica, e la cui eliminazione, pertanto, avendo carattere sostanziale e comportando un aggravio di oneri per le imprese, deve essere adeguatamente giustificata. La relazione nulla dice sul punto.
35. I commi 40 e 41 recano modifiche all’art. 229.
Innanzitutto viene novellato l’art. 229, mediante introduzione, accanto alla nozione del CDR, del CDR-Q, in coerenza con le nuove definizioni recate dall’art. 183.
Vengono poi abrogati l’ultimo periodo del comma 4, nonché i commi 2, 5 e 6. Lo scopo è di eliminare il regime agevolativo introdotto dal decreto legilsativo per il CDR-Q, che a determinate condizioni veniva sottratto alla disciplina dei rifiuti. Si tratta di modifiche coerenti con la disciplina comunitaria dei rifiuti. Invero, secondo la Corte di giustizia, in presenza di combustibili da rifiuto, la effettiva esistenza di un rifiuto ai sensi della direttiva va accertata caso per caso alla luce del complesso delle circostanze, tenendo conto della finalità della direttiva e in modo da non pregiudicarne l’efficacia (Corte giust. CE, 15 giugno 2000, n. 418 del 1997, 419 del 1997, Arco Chemie Nederland ltd., seguita da Corte giust. CE, sez. III, ord., 15 gennaio 2004, n. 235 del 2002), sicché non si può escludere a priori ed ex ante dalla nozione di rifiuto il CDR, ancorché di qualità elevata (c.d. CDR-Q).
36. Il comma 42 novella l’art. 235, comma 17, portando a dodici mesi il termine ivi previsto in 180 giorni per l’adeguamento dello statuto del Consorzio di cui all’art. 9-quinquies, d.l. n. 397 del 1988 (consorzio nazionale per la raccolta ed il trattamento delle batterie del piombo esauste e dei rifiuti piombosi). Si tratterebbe dell’unico Consorzio tagliato fuori dalle proroghe di termini previste dal primo decreto correttivo.
La Sezione raccomanda che non vi siano ulteriori proroghe.
37. Il comma 42-bis modifica l’art. 258, comma 5, sostituendovi le parole “comma 43” con “comma 4”. Si tratta di correzione di un refuso materiale.
38. Il comma 42-ter sopprime all’allegato C della parte IV del decreto legilsativo, la voce R14, relativa alla nozione di deposito temporaneo, che è stato compiutamente disciplinato dal correttivo nell’ambito del codice.
39. Il comma 43 reca modifiche all’allegato 1 al titolo V della parte IV del decreto legislativo. Tale allegato reca i criteri generali per l’analisi di rischio sanitario ambientale sito – specifica. Nello schema precedente tale allegato era stato integralmente soppresso, e la Sezione aveva chiesto di indicarne le ragioni.
La nuova relazione illustrativa afferma di aver inteso modificare la disciplina dei criteri per l’analisi di rischio. Si tratta di disposizioni tecniche di cui la Sezione, in difetto di chiarimenti nella relazione illustrativa, può solo limitarsi a prendere atto.
40. Il comma 43-bis modifica l’art. 242, comma 4, stabilendo che i criteri per l’applicazione della procedura di analisi di rischio saranno stabiliti con un futuro d.m. e che solo in via transitoria continua ad operare l’allegato I. La relazione non chiarisce le ragioni per cui si ritiene preferibile affidare alla fonte secondaria anziché a quella primaria la fissazione dei criteri in questione, sicché allo stato l’innovazione appare sostanziale e priva di giustificazione.
41. Il comma 43-ter inserisce nel codice un nuovo art. 252-bis, relativo ai siti di preminente interesse pubblico per la riconversione industriale, contaminati da eventi anteriori al 30 aprile 2006. La norma è stata introdotta in adeguamento ai pareri di Conferenza Unificata e Senato, che chiedevano la introduzione di una norma relativa ai siti contaminati prima dell’entrata in vigore del codice, per la bonifica secondo la previgente disciplina.
42. Il comma 44 modifica l’art. 264, sopprimendo il comma 1, lett. n), e dettando un regime transitorio.
In particolare, l’art. 264, comma 1, lett. n) abroga l’art. 19, d. lgs. 30 dicembre 1992 n. 504. La soppressione di tale norma comporta la reviviscenza della norma abrogata. L’art. 19, d.lgs. n. 504 del 1992 contempla un tributo annuale in favore delle province, denominato tributo per l’esercizio delle funzioni di protezione, tutela e igiene dell’ambiente, e dovuto “a fronte dell'esercizio delle funzioni amministrative di interesse provinciale, riguardanti l'organizzazione dello smaltimento dei rifiuti, il rilevamento, la disciplina ed il controllo degli scarichi e delle emissioni e la tutela, difesa e valorizzazione del suolo”, da parte degli stessi soggetti che, sulla base delle disposizioni vigenti, sono tenuti al pagamento della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani.
La Sezione si riporta alla posizione negativa espressa in ordine al ripristino di alcune funzioni delle Province, al comma 27 e ai commi da 32 a 39. Coerentemente, se non vanno ripristinate competenze, nemmeno va ripristinato il tributo necessario a coprirne il costo.
43. Il comma 45 novella l’art. 265, comma 1, per correggere un refuso.
44. Il comma 45-bis modifica l’art. 266, comma 7, precisando che la disciplina regolamentare attuativa deve comunque rispettare le vigenti disposizioni comunitarie.
45. Il comma 46 abroga i commi 25, 26, 27, 28 e 29 dell’art. 1, l. 15 dicembre 2004 n. 308.
Vengono pertanto abrogati alcuni commi della legge delega, che contengono una nozione di rifiuto contrastante con il diritto comunitario, come contestato all’Italia dalla Commissione europea.
In linea di principio, non può ammettersi che il legislatore delegato abroghi i criteri direttivi contenuti nella legge delega. Tuttavia tale principio incontra un temperamento se vengono abrogate norme, che sebbene contenute nella delega, hanno portata precettiva immediata, ovvero sono in contrasto con principi di ordine generale, o costituzionali, o comunitari (argomenta da Corte cost., 20 aprile 1968 n. 32).
Nel caso di specie non vengono abrogati criteri di delega, bensì norme, che, sebbene contenute nel medesimo articolo recante la delega, hanno portata precettiva immediata.
Per quanto riguarda, in particolare, i commi 25, 28 e 29 della legge delega, si tratta inoltre di norme transitorie, destinate ad operare nelle more di un revisione complessiva della normativa sui rifiuti, che è proprio il compito assegnato al legislatore delegato. Pertanto, si giustifica l’abrogazione di norme precettive immediate che solo dal punto di vista spaziale sono contenute nel medesimo articolo contenente la delega, ma che non costituiscono criteri di delega, e che hanno dichiaratamente una portata temporanea, fino al riassetto della materia.
Sicché è possibile l’abrogazione di tali commi.
Invece i commi 27 e 28 non hanno carattere transitorio, ma sono pur sempre norme precettive immediate e non di delega. Si giustifica, pertanto, la loro abrogazione, tanto più che, ponendosi in contrasto con il regime comunitario delle materie prime secondarie, si tratta di norme che avrebbero in ogni caso potuto essere disapplicate da parte del legislatore delegato.
Complessivamente, pertanto, l’abrogazione dei commi da 15 a 29 della legge delega non incide sui criteri di delega ma su norme precettive immediate, e risponde ad un’operazione di nettezza normativa, in linea con gli obiettivi di semplificazione e qualità della regolazione.

46. In relazione all’art. 5, che prevede l’entrata in vigore del decreto legislativo il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella G.U., - imponendo una accelerazione poco coerente con i tempi lunghi che l’iter del correttivo ha avuto -, si osserva che l’assenza di vacatio legis non dà modo agli operatori di prendere conoscenza delle numerose innovazioni. Pertanto va quanto meno prevista la ordinaria vacatio legis di quindici giorni, risultato che si consegue mediante la soppressione dell’art. 5 dello schema.

47. Sul piano formale, oltre alle osservazioni già fatte sui singoli articoli, si raccomanda una attenta lettura per adeguare il testo alla nota circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri 2 maggio 2001, n. 1.1.26/10888/9.92., supplemento ordinario alla G.U. 3 maggio 2001, n. 101.
Ciò vale in particolare per la punteggiatura (non di rado vi sono virgole che separano il soggetto dal verbo) e per l’abuso di verbi servili (“dovere” in particolare).
P.Q.M.
Il parere viene espresso nei sensi su estesi.

Il Presidente della Sezione
(Giancarlo Coraggio)

Gli Estensori
(G. Paolo Cirillo)
(Filoreto D’Agostino)
(Rosanna De Nictolis)

Il Segretario d’adunanza
(Sara Foderaro)